全國人大代表、央行廣州分行行長白鶴祥：盡快制定我國《金融機構破產(chǎn)法》

　　金融監(jiān)管層面已就健全金融機構破產(chǎn)法律制度達成共識

　　5月22日，21世紀經(jīng)濟報道記者獲悉，十三屆全國人大代表、中國人民銀行廣州分行行長、國家外匯管理局廣東省分局局長白鶴祥將在全國“兩會”提出議案，建議盡快制定我國《金融機構破產(chǎn)法》，建立適合我國國情的金融機構破產(chǎn)處置法律體系。

　　白鶴祥在議案中表示，現(xiàn)有金融機構破產(chǎn)退出存在不少缺陷。首先，《企業(yè)破產(chǎn)法》不能完全適用于金融機構破產(chǎn)處置。金融機構破產(chǎn)總體上屬于企業(yè)破產(chǎn)，要適用《企業(yè)破產(chǎn)法》。但《企業(yè)破產(chǎn)法》第134條只是提出了金融機構破產(chǎn)的規(guī)定，對諸如破產(chǎn)界限的標準、破產(chǎn)管理人以及破產(chǎn)清償順序等具體問題都未細化和明確。同時，金融行業(yè)的特殊性使其在經(jīng)營產(chǎn)品和公共服務等方面區(qū)別于其他企業(yè)，金融機構破產(chǎn)處置的內(nèi)涵上與普通企業(yè)有較大差別，無法完全適用《企業(yè)破產(chǎn)法》的相關規(guī)定。

　　其次，現(xiàn)有涉及金融機構破產(chǎn)處置的法律法規(guī)缺乏系統(tǒng)性和可操作性。目前，由于沒有金融機構破產(chǎn)的專門立法，我國金融機構破產(chǎn)的法律體系主要由《企業(yè)破產(chǎn)法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《商業(yè)銀行法》、《證券法》、《保險法》等法律以及相關法規(guī)、規(guī)章組成。這些法律法規(guī)關于金融機構破產(chǎn)只有簡單規(guī)則，多為支離破碎的原則性和分散性規(guī)定，缺乏系統(tǒng)性和可操作性。

　　最后，金融機構破產(chǎn)退出是市場經(jīng)濟競爭環(huán)境下優(yōu)勝劣汰的必然。從加快完善市場機制的要求而言，建立金融機構有序的市場退出機制依然十分迫切。其一，金融機構破產(chǎn)退出是市場經(jīng)濟主體退出機制的重要組成部分。其二，完善金融機構破產(chǎn)機制是利率市場化的必然要求。其三，允許金融機構有序破產(chǎn)是有效保護債權人權利和金融消費者合法權益的內(nèi)在要求。

　　該議案認為，制定《金融機構破產(chǎn)法》的條件已經(jīng)成熟。

　　第一，制定《金融機構破產(chǎn)法》的市場基礎和輿論氛圍已經(jīng)形成。一是金融改革取得了突破性進展，市場化運行機制逐步完善，金融領域的改革發(fā)展為金融機構有序退出奠定了堅實的市場基礎。二是社會公眾對金融機構破產(chǎn)問題有了新認知。社會公眾對出現(xiàn)風險、經(jīng)營失敗的金融機構有序破產(chǎn)退出有了認同，對金融機構依《公司法》而生，依《企業(yè)破產(chǎn)法》而退出有了新的認知。三是金融監(jiān)管層面已就健全金融機構破產(chǎn)法律制度達成共識。

　　第二，制定《金融機構破產(chǎn)法》的法規(guī)基礎已經(jīng)具備。一方面，我國存款保險法律體系已經(jīng)建立。2015年2月17日，國務院頒布《存款保險條例》并于5月1日施行，隨后人民銀行制定了一系列配套實施辦法。另一方面，針對金融機構破產(chǎn)已經(jīng)積累了一定的法規(guī)基礎。目前，我國金融機構的破產(chǎn)法規(guī)制度雖較為分散，但已有的《企業(yè)破產(chǎn)法》明確了商業(yè)銀行、證券公司、保險公司等金融機構破產(chǎn)的法定情形，《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》以及《金融機構撤銷條例》《證券公司風險處置條例》等，對金融機構的終止清算退出等關鍵環(huán)節(jié)均有原則性規(guī)定。

　　第三，國際上成熟的金融機構破產(chǎn)立法經(jīng)驗可資借鑒。盡管歐美一些發(fā)達國家關于金融機構破產(chǎn)立法體例不盡一致，但大多都以金融法或專門的金融機構破產(chǎn)立法為基礎。這些發(fā)達國家在金融機構破產(chǎn)立法中涉及的破產(chǎn)原因、破產(chǎn)申請人、破產(chǎn)管理人、重整秩序、債權保障以及跨國金融機構破產(chǎn)處置等方面，都可以為我國構建適合國情的金融機構破產(chǎn)法律制度體系提供良好經(jīng)驗。

　　該議案表示，出臺《金融機構破產(chǎn)法》有四個著力點。

　　一是關于立法體例。我國《企業(yè)破產(chǎn)法》第134條已經(jīng)明確了金融機構適用于企業(yè)破產(chǎn)法。第二款授權國務院對金融機構實施破產(chǎn)的，可以依據(jù)《企業(yè)破產(chǎn)法》和其他有關法律的規(guī)定制定實施辦法。因此，國務院可先制定頒布《金融機構破產(chǎn)條例》，再總結摸索經(jīng)驗加速推動全國人大制定《金融機構破產(chǎn)法》，應是立法成本較小和最理想的路徑選擇。

　　二是關于立法模式。依據(jù)《企業(yè)破產(chǎn)法》對金融機構的原則規(guī)定和我國國情，兼顧行政主導型破產(chǎn)和司法主導型破產(chǎn)的折衷模式更適合我國金融業(yè)發(fā)展和監(jiān)管的實際。在金融機構破產(chǎn)程序中，涉及專業(yè)性、技術性的事項由監(jiān)管部門來決定，而涉及破產(chǎn)金融機構財產(chǎn)或財產(chǎn)性權利確認、變更和終止的事項由法院來決定，這樣的模式既快捷、靈活、權威，又能遵守司法程序的規(guī)定，有利于提高金融機構破產(chǎn)處置效率。

　　三是關于金融機構破產(chǎn)范圍。長期以來，我國對金融機構的范疇界定比較籠統(tǒng)，應當結合金融機構破產(chǎn)法律的制定，嚴格界定金融機構的破產(chǎn)范圍和破產(chǎn)標準，在不違反《企業(yè)破產(chǎn)法》原則與基本規(guī)定的情況下，對于一些《企業(yè)破產(chǎn)法》沒有涉及的問題予以明確，并考慮金融機構不同類別和行業(yè)特點，從市場退出的標準、方式、程序等方面予以規(guī)范。

　　四是妥善處理其他問題。一是目前我國已有證券投資者保護基金和存款保險基金，建議盡快建立投保者保護基金，為在金融機構破產(chǎn)中維護金融消費權益提供支持。二是由于金融機構破產(chǎn)的特殊性，一般性市場化管理機構和個人在接管金融機構財產(chǎn)和處理金融機構破產(chǎn)事宜時，不具有專業(yè)優(yōu)勢，并且缺乏控制與處理金融風險與危機的經(jīng)驗，因此，金融機構破產(chǎn)管理人應考慮由金融投資者保護部門與專業(yè)人士組成。三是區(qū)分個人債權與金融債權，考慮存貸人、股票投資者、期貨投資者、投保人等不同債權與股權的特點，并適當考慮金融機構員工債權的保護問題。