未來地方政府對中小銀行的控制力逐步增強可能是趨勢

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現(xiàn)在看來，地方政府對中小銀行的控制力逐步增強應是非常明顯的跡象，且這一跡象極有可能是未來較長時期內的趨勢。

一、主要依據(jù)：幾個支撐結論的例證

事實上，有如下幾個例證大致可以支撐上述結論：

（一）財政體系1、地方財政部門履行地方國有金融資本出資人職責

2018年以來，國家層面相繼出臺《關于完善國有金融資本管理的指導意見》（20180708）、《國有金融資本產權登記管理辦法（試行）》（20190920）、《國有金融資本出資人職責暫行規(guī)定》（20200309）以及《國有金融資本管理條例（征求意見稿）》（20200509）等一系列政策文件（預計后續(xù)還將出臺更多細則），明確“國務院授權財政部履行國有金融資本出資人職責。地方政府授權地方財政部門履行地方國有金融資本出資人職責。履行出資人職責的各級財政部門對相關金融機構，依法依規(guī)享有參與重大決策、選擇管理者、享有收益等出資人權利……財政部門根據(jù)需要可以分級分類委托其他部門、機構管理國有金融資本”。

目前各地區(qū)已經紛紛對該項目進行了部署，這意味著后續(xù)各級地方政府對轄區(qū)內金融機構的掌控力度將會明顯增強。

以江蘇省為例，江蘇省財政廳直接管理的省級國有金融機構共計7家（江蘇銀行、華泰證券(601688,股吧)、紫金財產保險、江蘇省信用再擔保集團、江蘇省農信聯(lián)社、江蘇省農業(yè)信貸擔保、江蘇金財投資），同時江蘇省財政廳對江蘇省國際信托、江蘇金融租賃、弘業(yè)期貨等16家機構占有的省級國有金融資本采取委托管理方式，即委托省國信集團、省交通控股集團、蘇豪集團等履行相關管理職責。

2、擬劃出2000億元地方專項債用于注資中小銀行

2020年6月中旬，財新、21世紀經濟報紛紛報道稱“監(jiān)管部門擬從今年的專項債額度中劃出2000億元（2020年的地方專項債額度為3.75萬億、較2019年同比增加1.60萬億）用于注資中小銀行，但具體方案尚未確定”。

這里的監(jiān)管部門主要是指財政部、銀保監(jiān)會等金融主管部門，畢竟地方專項債的權限范圍屬于財政體系，而非金融體系。顯然這一事件也會導致地方政府對中小銀行的控制力度上升。

（二）銀保監(jiān)體系1、地方政府對區(qū)域金融機構要承擔屬地責任

2019年9月11日，銀保監(jiān)會召開三季度通氣會，明確提出“金融機構出現(xiàn)風險后，除金融機構自身外，地方政府對于區(qū)域金融機構也要承擔屬地責任……地方監(jiān)管機構、地方政府對每家高風險機構制定詳細的分步化解方案”。

承擔責任和享有權利是相互對應的，地方政府對屬地金融機構承擔更多的責任，意味著其對屬地金融機構的控制力度也會更強。

2、鼓勵地方政府通過多種方式幫助中小銀行補充資本

2020年6月11日，銀保監(jiān)會官方新聞發(fā)布會上明確提出“多種渠道補充中小銀行資本……鼓勵依法合規(guī)的兼并、重組和股權投資……支持銀行通過發(fā)行普通股、優(yōu)先股、無固定期限資本債券、二級資本債等方式拓寬資本補充渠道……鼓勵地方政府通過多種方式籌集資金幫助中小銀行補充資本”。這一提法剛好和前面的“地方政府以專項債注資中小銀行”的思路是一致的。

（三）金融委：多渠道籌措資金，把補資本與優(yōu)化公司治理有機結合出來

2020年5月27日，金融委辦公室發(fā)布11條金融改革措施，明確提出“出臺《中小銀行深化改革和補充資本工作方案》，進一步推動中小銀行深化改革……多渠道籌措資金，把補資本與優(yōu)化公司治理有機結合起來……統(tǒng)籌做好改革和風險化解工作”。預計在即將出臺的《中小銀行深化改革和補充資本工作方案》中會有具體的方案出來，且會包括專項債補充中小銀行資本問題的內容。

（四）近期部分中小銀行的重組過程基本上均有地方政府的力量深度參與

始于2014年的地方性銀行風險排查，直指中國的17家高風險銀行機構。不過從這兩年的問題金融機構事件來看，其最終的處置方式與結果基本均有地方政府的身影�？紤]到中國的問題金融機構還有不少（特別是農村金融機構），意味著地方金融機構與地方政府之間的關聯(lián)性在未來不僅不會削弱，反而還會增強。

1、包商銀行在重組為蒙商銀行后，其股東中地方政府色彩較為濃厚，如其股東中包括內蒙古財政廳（持股16.67%）、包頭市財政局（持股2.08%）、包頭稀土高新技術產業(yè)開發(fā)區(qū)管委會（持股5%）、內蒙古電力（集團）（持股 8.33%）、內蒙古高等級公路建設開發(fā)（持股8.33%）、內蒙古金融資產管理（持股 5%）、內蒙古公路交通投資發(fā)展（持股5%）等內蒙古地方政府背景的主體，也即內蒙古地方政府背景的股東持股比例超過50%。

2、錦州銀行的處置結果也有地方政府的身影，2019年12月18日注冊成立的遼寧金控（由遼寧省財政廳全資擁有）便是錦州銀行的重組方之一。

3、山東省政府在恒豐銀行的處置中同樣發(fā)揮著重要作用，恒豐銀行引入1000億元戰(zhàn)略投資。其中中央匯金出資600億元入股，山東省財政出資360億元通過魯信集團注入山東省資產管理公司，并由山東省資產管理公司參與恒豐銀行的增資擴股。

4、成都農商行在安邦退出后，也在引入地方政府的力量。2020年4月17日成都市兩家國企擬聯(lián)合受讓成都農商行20.50億股份（作價87億元左右），意味著成都農商行重新回到地方政府的懷抱。這一股份轉讓過程結束后，其股東包括成都興城投資集團（35%）、武侯發(fā)展集團（10.50%）、成都高投集團（10%）、成都交子金控（9.81%）等。

5、2019年11月15日，哈爾濱銀行發(fā)布公告稱，哈爾濱經濟開發(fā)投資公司及黑龍江同達投資公司分別受讓哈爾濱銀行黑龍江科軟、黑龍江同達、鑫永勝、天地源(600665,股吧)遠、拓凱及巨邦部分股東持有的哈爾濱銀行股權，受讓后哈經開持有哈爾濱銀行總股數(shù)的29.63%，黑龍江省金融控股集團合計持有哈爾濱銀行18.55%的股權。這其中哈經開和黑龍江省金融控股集團均為地方政府背景。

二、主要目的：監(jiān)管部門緣何鼓勵或容忍地方政府對地方金融機構的控制力增強？

目前中小銀行在經營上陷入比較大的困境，內源補充資本的路徑受限于不斷上升的資產質量壓力和較低的撥備水平而空間較窄，外源補充資本的路徑亦明顯受限，因此在內源與外源路徑壓力均較大的情況下，需要地方政府有更多作為。

（一）財政與金融體系博弈后的結果

財政與金融體系之爭自古有之，近期的財政赤字貨幣化之爭便是一個典型的例子。通常情況下央行作為金融體系基礎貨幣的供應者、銀保監(jiān)會作為具體金融機構的監(jiān)管者、財政體系則作為金融體系的主要出資者及利益分享者。因此，從央行和銀保監(jiān)會的角度來看，金融機構出現(xiàn)困難時，財政體系理應站出來承擔責任、解決問題，而財政體系則希望央行通過降準等提供資金來幫助其解決問題。

（二）中小銀行資產質量壓力大，讓地方政府為其買單

2020年6月2日，央行副行長潘功勝在“金融支持穩(wěn)企業(yè)保就業(yè)新聞發(fā)布會”上指出“在經濟下行壓力比較大的情況下，銀行的信貸資產質量受到影響也是必然的……要求在今年未來的三個季度商業(yè)銀行需要加大撥備提取。為防止今年、明年甚至后年信貸資產質量下降，我們要做好準備”。這表明未來兩三年的時間里，中小銀行面臨的資產質量壓力將是非常明顯的，特別是現(xiàn)在政策部門鼓勵或推動銀行去做的信貸投放領域大都具有比較明顯的風險隱患。

因此通過鼓勵或容忍地方政府對地方金融機構的控制力增強，有助于地方政府幫助地方金融機構處置不良資產的問題（畢竟地方政府的財政部門是出資人且地方金融機構的資產質量問題主要是由地方經濟造成的），即相當于不良資產處置的責任一部分由地方政府買單。

以2020年一季度數(shù)據(jù)為例，城商行與農商行的不良貸款余額分別高達4518.65億元和6831.12億元，不良貸款率也分別高達2.45%和4.09%，但撥備覆蓋率卻僅分別為149.89%和121.76%。也即僅靠目前的撥備水平無法支撐后續(xù)不斷上升的資產質量壓力。

（三）中小銀行的資本補充壓力最大，且非系統(tǒng)重要性銀行也應強化監(jiān)管

在各類銀行中，城商行與農商行的資本補充壓力最大。以2020年一季度數(shù)據(jù)為例，國有大行、股份行與民營銀行的資本充足率分別為16.14%、13.44%和14.44%，而城商行與農商行的資本充足率則分別僅為12.65%和12.81%。要知道上市城商行與上市農商行的資本充足率分別為13.27%和14.62%，這就意味著那些非上市城商行與非上市農商行的資本充足率可能僅分別為10%左右，更妄談核心資本充足率。

特別是2020年5月15日銀保監(jiān)會副主席曹宇在《從系統(tǒng)重要性視角完善差異化監(jiān)管維護金融體系穩(wěn)定》一文中明確提出“對于那些風險外溢足以超過其經營區(qū)域的中小銀行，也將其適當納入宏觀審慎視野，參照系統(tǒng)重要性監(jiān)管框架，強化監(jiān)督管理”。這意味著對于擁有跨區(qū)域分支機構和同業(yè)業(yè)務占比較高的銀行來說，即便沒有被納入系統(tǒng)重要性銀行名單，也需要資本層面接受更嚴格的監(jiān)管，為此作為地方金融機構主要出資人的地方政府，也應有更多作用。

三、專項債補充中小銀行資本的可能細節(jié)探討（一）專項債如何補充中小銀行資本？

地方專項債補充中小銀行資本的路徑大致有以下幾種：

1、地方財政部門及其受托人（主要為國有企業(yè)）履行其地方國有金融資本的出資人職能，將專項債募集資金通過增資擴股的形式注資給中小銀行。

2、地方財政部門及其受托人（主要為國有企業(yè)）履行其地方國有金融資本的出資人職能，通過專項債募集資金認購中小銀行發(fā)行的資本工具（如永續(xù)債、二級資本債等）。

（二）專項債募集資金源于哪里？

地方政府專項債的資金來源多為金融體系，資金運用均有明確項目（如基建項目等）。那么用于補充中小銀行資本的專項債由于并沒有對應的項目與之對應，因此在資金來源上便是一個問題。我們認為這一問題的解決仍然需要依賴于金融體系，極有可能是央行通過降準的形式來完成，即央行降準釋放的資金量用來由商業(yè)銀行認購地方專項債，再由專項債來補充中小銀行資本。

（三）補充中小銀行資本的專項債在理念上需要有三個突破

從上面的分析可以看出，用于補充中小銀行資本的專項債在理念上有很多需要突破的地方，主要有：

1、地方專項債有一定期限，補充資本相當于投資無期限約束的權益工具，屆時專項債的退出便是一個問題。這里的解決方面大致兩個，即專項債的期限與其投資資本工具的期限相一致（如專項債與永續(xù)債的期限均為7年或10年等）、中小銀行上市后退出或轉讓。

2、地方專項債是債務資金，并不是地方財政體系的自有資金來源。2018年1月5日銀監(jiān)會發(fā)布的《商業(yè)銀行股權管理暫行辦法》明確提出“商業(yè)銀行股東應當使用自有資金入股商業(yè)銀行，且確保資金來源合法，不得以委托資金、債務資金等非自有資金入股，法律法規(guī)另有規(guī)定的除外”。這意味著以專項債募集資金的形式入股中小銀行不符合銀保監(jiān)會的政策導向，當然這里有一個例外規(guī)定。

3、如前所述，地方專項債的資金來源主要源于金融體系，其資金運用同樣是金融體系，這就相當于專項債資金在金融體系內部循環(huán)，商業(yè)銀行自己通過投資專項債提供資金來給自己補充資本，給自己無形之中找來一個地方政府的枷鎖。地方財政部門作為出資人在其中實際上只是一個通道，有點資金空轉的嫌疑。

（四）專項債的基本內涵和特別國債、直達實體的政策工具可能比較像

1、今年的1萬億特別國債有其特別用途，即支持抗疫和復工復產。這一次的專項債也有類似內涵，即專門用于補充中小銀行補充，本質上二者比較像。

2、專項債也可被理解為直達實體經濟的政策工具，即專項債用來幫助中小銀行補充資本，中小銀行補充資本后可以進一步增強對實體經濟的信貸投放能力，并以相應的信貸資金向央行申請再貸款、以投資的專項債向央行申請回購資金等。

（五）專項債更高層面的用途可能是幫助中小銀行核銷不良資產

某種程度上來說，我更愿意相信專項債用來補充中小銀行資本的目的是幫助其核銷龐大的不良資產規(guī)模，而非簡單的補充資本那么簡單。

事實上1998年創(chuàng)設的特別國債便是由央行降準向商業(yè)銀行釋放資金購買、央行在二級市場回購特別國債以及四大行將不良資產等價轉讓給四大AMC等三個過程來完成。此次會不會參照類似這種路徑則需要有一定期待。

四、基本知識補充：地方政府專項債（一）什么是地方政府專項債？

1、地方政府專項債券的歷史至今不過才五年有余，其真正出現(xiàn)源于2014年9月發(fā)布的國發(fā)（2014）43號文（《關于加強地方政府性債務管理的意見》），具體是指地方政府基于特定的項目發(fā)行、并以該項目對應的政府性基金或專項收入作為還本付息來源的債券。

2、專項債券更強調�？顚Ｓ�，也即專項債券的募集資金納入政府性基金預算管理，并專項用于特定用途，不得挪用、不得用于經常性支出。地方政府專項債券本質上和一般債券一樣也是地方政府的一種融資方式，只是其具有特定用途和特定還款來源，通過政府性基金收入和專項收入還本付息。

（二）地方政府一般債和專項債辨析1、均納入限額管理和全口徑預算管理

根據(jù)43號文的規(guī)定，地方政府債務分為一般債務、專項債務和或有債務三大類，這里的或有債務主要是指隱性債務。其中地方政府一般和專項債務均納入限額管理和全口徑預算管理，由國務院確定并報全國人大或其常委會批準。

而分地區(qū)政府債務的限額由財政部在全國人大或其常委會批準的地方政府債務規(guī)模內根據(jù)各地區(qū)債務風險、財力狀況等因素測算并報國務院批準。

2、還本付息來源不同

地方政府一般債券的還本付息來源主要以一般公共預算收入為主，而地方政府專項債券的還本付息來源則主要以特定項目的政府性基金或專項收入為主。

與之相對應，地方政府一般債務和專項債務的收支分別需要納入地方政府一般公共預算和政府性基金預算管理。

其中政府預算主要包括一般公共預算（即對以稅收為主體的財政收入進行安排的收支預算）、政府性基金預算（即向特定對象征收專項用于特定公共事業(yè)發(fā)展的收支）、國有資本經營預算（即對國有資本收益做出支出安排的收支預算）和社會保險基金預算四大類。事實上一般公共預算和政府性基金預算是政府預算的最主要構成部分，也是地方政府舉債融資的主要還本付息來源，對應著政府的稅收收入和其他收入（如各類收費及土地出讓金收入等）。

3、目前專項債較為具體和集中：60%為土地儲備、棚戶區(qū)改造和收費公路

專項債券可進一步劃分為普通專項債券和項目收益專項債券兩大類。目前地方政府專項債券共有土地儲備專項債券、收費公路專項債券、軌道交通專項債券、棚戶區(qū)改造專項債券、教育項目專項債券、公辦高等學校專項債券、水資源配置工程專項債券、鄉(xiāng)村振興專項債券等8類，較為具體。

截至2020年6月17日，項目收益專項債券余額為5.08萬億元，較2019年大幅增加55.14%。從具體分布來看，目前的專項債券仍然主要集中于土地儲備、棚戶區(qū)改造、收費公路以及軌道交通等收益來源較為明確的領域。

（三）專項債券的審批與發(fā)行流程簡介

地方政府專項債券的發(fā)行一般需要經歷上報、審批、通過、下發(fā)、發(fā)行、承銷、評級與認購等幾個環(huán)節(jié)，實際上為支持地方政府債券的順利發(fā)行，貨幣、財政與監(jiān)管政策往往也會給予配合，并鼓勵金融機構認購地方政府債券。

1、市縣級財政部門需要會同行業(yè)主管部門在下半年需要向省級財政部門上報第二年的專項債券額度需求，并由省級財政部門進行匯總并上報給國務院，最后由國務院報全國人大批準。

2、全國人大和財政部批準后，財政部將各地區(qū)專項債務限額報國務院批準后下發(fā)給省級財政部門，省級財政部門在此限額內提出限額方案，并報省級人大批準后下發(fā)。

3、具體發(fā)行時，市縣級財政部門需要將發(fā)行方案等材料上報省級財政部門進行審批，并由省級財政在額度范圍內報財政部審核通過后，再向財政部國庫司申請發(fā)行，完成發(fā)行后由省級財政部門轉貸給市縣級政府。

（四）2020年地方專項債限額擴大至3.75萬億（同比增加1.60萬億）

2020年政府工作報告將2020年地方政府專項債限額大幅提升至3.75萬億（2016-2019年分別為0.40萬億、0.80萬億、1.35萬億和2.15萬億），較2019年的2.15萬億大幅提高1.60萬億。實際上2019年11月25日、2020年2月10日以及2020年4月20日財政部已經分別下發(fā)1萬億元、0.29萬億元以及1萬億的新增專項債限額，意味著就目前階段來看財政部提前下達的專項債限額累計已達到2.29萬億元，2020年還有1.46萬億的專項債限額待下發(fā)，這其中便包括用來補充中小銀行資本的2000億元專項債規(guī)模。

【完】

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