一、為什么要制定《金控辦法》？
近年來，我國一些大型金融機構(gòu)開展跨業(yè)投資，形成了金融集團；還有部分非金融企業(yè)投資控股了多家多類金融機構(gòu)，成為事實上的金融控股公司。其中，一些實力較強、經(jīng)營規(guī)范的機構(gòu)通過這種模式，優(yōu)化了資源配置，降低了成本，豐富和完善了金融服務(wù)，有利于滿足各類企業(yè)和消費者的需求，提升金融服務(wù)實體經(jīng)濟的能力。但在實踐中，也有少部分企業(yè)盲目向金融業(yè)擴張，隔離機制缺失，風險不斷累積。
黨中央、國務(wù)院高度重視金融控股公司監(jiān)管工作，明確要求規(guī)范金融綜合經(jīng)營和產(chǎn)融結(jié)合，加強金融控股公司統(tǒng)籌監(jiān)管，加快補齊監(jiān)管制度短板。2020年9月13日，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于實施金融控股公司準入管理的決定》（國發(fā)〔2020〕12號，以下簡稱《準入決定》），授權(quán)人民銀行對金融控股公司開展市場準入管理并組織實施監(jiān)管。人民銀行會同相關(guān)部門廣泛聽取各方意見，制定形成了《金控辦法》。制定實施《金控辦法》是貫徹落實黨中央、國務(wù)院決策部署的重要舉措，人民銀行將依法依規(guī)開展金融控股公司準入管理和持續(xù)監(jiān)管，防范化解系統(tǒng)性風險，增強金融服務(wù)實體經(jīng)濟的能力。
二、為什么對金融控股公司實施市場準入管理？
根據(jù)《準入決定》和《金控辦法》，人民銀行對金融控股公司實施市場準入管理。主要考慮：一是金融控股公司往往規(guī)模大、業(yè)務(wù)多元化、關(guān)聯(lián)度較高，跨機構(gòu)、跨市場、跨行業(yè)、跨區(qū)域經(jīng)營，關(guān)系到國家金融安全和社會公共利益，需要實施市場準入予以規(guī)范。二是設(shè)立明確的行政許可，是對金融控股公司依法監(jiān)管的重要環(huán)節(jié)，有利于全方位推動金融控股公司依法合規(guī)開展經(jīng)營，防范風險交叉?zhèn)魅尽Ｈ求w現(xiàn)了金融業(yè)是特許經(jīng)營行業(yè)和依法準入的監(jiān)管理念，也符合主要國家和地區(qū)的通行做法。
三、《金控辦法》的適用范圍是什么？
《金控辦法》將符合以下情形的金融控股公司納入監(jiān)管：一是控股股東、實際控制人為境內(nèi)非金融企業(yè)、自然人以及經(jīng)認可的法人；二是實質(zhì)控制兩類或兩類以上金融機構(gòu)；三是實質(zhì)控制的金融機構(gòu)的總資產(chǎn)或受托管理資產(chǎn)達到一定規(guī)模，或者按照宏觀審慎監(jiān)管要求需要設(shè)立金融控股公司。
對于金融機構(gòu)跨業(yè)投資控股形成的金融集團，參照《金控辦法》確定監(jiān)管政策標準，具體規(guī)則另行制定。
四、金融控股公司監(jiān)管的總體思路和監(jiān)管架構(gòu)是什么？
《金控辦法》遵循宏觀審慎管理理念，對非金融企業(yè)投資形成的金融控股公司依法準入，實施監(jiān)管。對金融控股公司依照金融機構(gòu)管理，以并表為基礎(chǔ)，對資本、行為及風險進行全面、持續(xù)、穿透監(jiān)管，規(guī)范經(jīng)營行為，防范風險交叉?zhèn)魅�，促進經(jīng)濟金融良性循環(huán)。
《金控辦法》明確，人民銀行對金融控股公司實施監(jiān)管，金融管理部門依法按照金融監(jiān)管職責分工對金融控股公司所控股的金融機構(gòu)實施監(jiān)管。人民銀行會同相關(guān)部門建立金融控股公司監(jiān)管跨部門聯(lián)合機制，加強監(jiān)管合作和信息共享。
五、設(shè)立金融控股公司有哪些程序？
對于已具備設(shè)立情形且擬申請設(shè)立金融控股公司的，應(yīng)當在《金控辦法》實施之日起12個月內(nèi)，向人民銀行提出申請。《金控辦法》實施后，擬實質(zhì)控制兩個或兩個以上不同類型金融機構(gòu)，符合金融控股公司設(shè)立情形的，也應(yīng)當向人民銀行提出申請。獲批準的金融控股公司，憑人民銀行頒發(fā)的金融控股公司許可證向市場監(jiān)督管理部門辦理登記，名稱中應(yīng)當包含“金融控股”字樣。
六、如何規(guī)范金融控股公司的股東和資本管理？
一是在核心主業(yè)、公司治理、財務(wù)狀況、股權(quán)結(jié)構(gòu)、風險管理等方面，對股東資質(zhì)提出要求，并對主要股東、控股股東和實際控制人連續(xù)盈利等提出差異化要求。二是投資資金來源應(yīng)依法合規(guī)，監(jiān)管部門對其實施穿透管理。三是設(shè)定負面清單，明確禁止金融控股公司控股股東從事的行為。四是建立資本充足性監(jiān)管制度，金融控股集團的資本應(yīng)當與其資產(chǎn)規(guī)模和風險水平相適應(yīng)。
七、對金融控股公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)有何要求？
一是金融控股公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)應(yīng)當簡明、清晰、可穿透，法人層級合理，與自身資本規(guī)模、經(jīng)營管理能力和風險管控水平相適應(yīng)，其所控股機構(gòu)不得反向持股、交叉持股。二是金融控股公司所控股金融機構(gòu)不得再成為其他類型金融機構(gòu)的主要股東，但金融機構(gòu)控股與自身同類型的或者屬于業(yè)務(wù)延伸的金融機構(gòu)并經(jīng)金融管理部門認可的除外。三是在《金控辦法》實施前已存在的、但股權(quán)結(jié)構(gòu)不符合要求的企業(yè)集團，經(jīng)金融管理部門認可后，在過渡期內(nèi)降低組織架構(gòu)復(fù)雜程度，簡化法人層級。
八、對金融控股公司的公司治理和風險管理有何要求？
一是金融控股公司應(yīng)當完善公司治理結(jié)構(gòu)，依法參與所控股機構(gòu)的法人治理，不得干預(yù)所控股機構(gòu)的獨立自主經(jīng)營。對金融控股公司的董事、監(jiān)事和高級管理人員任職實施備案管理。二是金融控股公司應(yīng)當在并表基礎(chǔ)上建立健全全面風險管理體系，覆蓋所控股機構(gòu)和各類風險。三是建立健全集團風險隔離機制，規(guī)范發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)，注重客戶信息保護。四是加強關(guān)聯(lián)交易管理，集團相關(guān)關(guān)聯(lián)交易應(yīng)依法合規(guī)、遵循市場原則。
九、為何《金控辦法》提高了對違規(guī)行為的處罰金額？
根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》《國務(wù)院關(guān)于貫徹實施〈中華人民共和國行政處罰法〉的通知》（國發(fā)〔1996〕13號）的相關(guān)規(guī)定，經(jīng)國務(wù)院批準，《金控辦法》提高了對違規(guī)行為的罰款金額。這有利于促進金融控股公司及相關(guān)人員樹立依法合規(guī)的經(jīng)營和從業(yè)理念，營造公平的競爭環(huán)境，維護金融穩(wěn)定，保護公眾利益。
十、《金控辦法》對金融市場有何影響？
總體看，《金控辦法》對金融機構(gòu)、非金融企業(yè)和金融市場的影響正面。由股權(quán)架構(gòu)清晰、風險隔離機制健全的金融控股公司作為金融機構(gòu)控股股東，有助于整合金融資源，提升經(jīng)營穩(wěn)健性和競爭力。從長期看，《金控辦法》的出臺有利于促進各類機構(gòu)有序競爭、良性發(fā)展，防范系統(tǒng)性金融風險。
十一、過渡期如何安排？
已具備設(shè)立情形且擬申請設(shè)立金融控股公司的機構(gòu)，應(yīng)當在《金控辦法》正式實施后的12個月內(nèi)向人民銀行提出設(shè)立申請，經(jīng)批準后，設(shè)立金融控股公司。其中，在股權(quán)結(jié)構(gòu)等方面未達到監(jiān)管要求的機構(gòu)，應(yīng)當根據(jù)自身實際情況制定整改計劃。人民銀行將合理設(shè)置過渡期，把握好節(jié)奏和時機，引導(dǎo)存量企業(yè)有序調(diào)整，平穩(wěn)實施。
十二、公開征求意見及吸收情況如何？
2019年7月26日至8月24日，我們通過中國政府法制信息網(wǎng)及人民銀行網(wǎng)站向社會公開征求關(guān)于《金控辦法》的意見，期間共收到反饋意見594條。人民銀行對意見逐一分析研究，并采納吸收了其中大多數(shù)意見，如對金融控股公司股東實施差異化要求、延長提交金融控股公司設(shè)立申請的時限、放寬金融控股公司法人層級要求、豁免新設(shè)金融控股公司成為金融機構(gòu)股東的部分資質(zhì)條件、提高對違規(guī)行為的罰款金額等。對于部分放松監(jiān)管要求的意見未予采納。對于進一步細化相關(guān)條款的建議，人民銀行將研究制定配套文件，不斷完善金融控股公司監(jiān)管制度框架。
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