《中國金融》｜周小川：關(guān)于養(yǎng)老金改革的幾個(gè)問題

　　作者｜周小川「中國金融學(xué)會(huì)會(huì)長」

文章｜《中國金融》2020年第19-20期

我過去參加過若干次關(guān)于養(yǎng)老保障體制的會(huì)議，多數(shù)情況下都是從經(jīng)濟(jì)角度分析為什么當(dāng)前體制不可持續(xù)、需要改革。實(shí)際上，這些經(jīng)濟(jì)分析真正取得全面共識(shí)是很不容易的，無論什么時(shí)候總有爭議。因?yàn)橛腥藭?huì)從長期的角度看，有人會(huì)從短期的角度看，有人會(huì)從不同部門的可行性看，有人會(huì)從不同的利益集團(tuán)角度看，完全統(tǒng)一并不容易。假定這些分析大致上取得了共識(shí)，那么我們需要做哪些事情？我有以下幾個(gè)方面的思考。

計(jì)算養(yǎng)老金缺口和發(fā)揮養(yǎng)老金繳費(fèi)制度的激勵(lì)作用非常重要

應(yīng)對(duì)老齡化提出的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，有關(guān)計(jì)算是非常重要的。第一，要更加精確計(jì)算未來養(yǎng)老金缺口有多大。這個(gè)計(jì)算取決于有關(guān)假設(shè)，比如未來人均預(yù)期壽命。這些假設(shè)也可以是一種分布，有正態(tài)分布的頂點(diǎn)，同時(shí)也有兩邊的概率分布，加上幾種可能的政策作用，未來分析的結(jié)論會(huì)是一個(gè)區(qū)間。嚴(yán)格來說，方法上應(yīng)使用動(dòng)態(tài)系統(tǒng)模擬（simulation）來測算，而不是典型意義上的保險(xiǎn)精算（actuary)。

第二，構(gòu)建企業(yè)和個(gè)人的激勵(lì)機(jī)制。我們現(xiàn)在面臨的問題是，在今年經(jīng)濟(jì)下行壓力以及總的減稅方針下降低了養(yǎng)老金繳費(fèi)率。按理說，老齡化情況下，養(yǎng)老金缺口在擴(kuò)大，本應(yīng)該提高繳費(fèi)率、增加收入，之所以要降費(fèi)率，是因?yàn)楝F(xiàn)行體制下，養(yǎng)老金不能作為企業(yè)對(duì)勞動(dòng)者的報(bào)酬；作為個(gè)人來講，它也沒有體現(xiàn)勞動(dòng)報(bào)酬的激勵(lì)機(jī)制。激勵(lì)作用下降，導(dǎo)致生產(chǎn)率下降，表現(xiàn)為企業(yè)活力下降。盡管養(yǎng)老金缺口正在擴(kuò)大，有些省份開始出現(xiàn)“窟窿”，但仍不得不下調(diào)養(yǎng)老金繳費(fèi)率。也就是說，在機(jī)制設(shè)計(jì)時(shí)，養(yǎng)老金在企業(yè)活力、激勵(lì)方面的重要作用應(yīng)該考慮在內(nèi)。

提高個(gè)人賬戶在養(yǎng)老金三支柱中所占的比重較

應(yīng)該大幅度增加個(gè)人賬戶在養(yǎng)老金三支柱中所占的比重。充分發(fā)揮個(gè)人賬戶的激勵(lì)作用，一是對(duì)生產(chǎn)率的激勵(lì)，二是對(duì)個(gè)人供款的激勵(lì)，避免再次出現(xiàn)中國傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下“吃大鍋飯”的道德風(fēng)險(xiǎn)。三支柱的定義和劃分及比例關(guān)系是很重要的。在此可能需要注意到，我國目前官方對(duì)三支柱口徑的定義與國際通行理解（如來自世界銀行、經(jīng)合組織的定義）是有所不同的，這使得國際上比較容易出現(xiàn)誤解。

用歷史還原法處理代際差異以實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金體制過渡

要考慮借助過去住房改革經(jīng)驗(yàn)，采用歷史還原的辦法，來處理過去不同年代的人和不同工作崗位的人個(gè)人賬戶“空缺”的問題。未來的體制究竟什么樣是好的，國際上還是比較有共識(shí)的，但是，養(yǎng)老保障體系是跨代的，從一種體制過渡到另外一種體制，存在著過渡性的困難。

中國以往老年人、中年人、各種不同年代的人處于不同體制下，造成了擴(kuò)大推行個(gè)人賬戶的體制過渡的實(shí)際困難。有些住房改革的經(jīng)驗(yàn)，是根據(jù)工作年限、所處職位計(jì)算出一個(gè)分?jǐn)?shù)，這個(gè)分?jǐn)?shù)某種程度上相當(dāng)于過去應(yīng)該得到的住房購買力。通過折算，可以使相當(dāng)一部分已經(jīng)工作幾十年的人能夠低價(jià)或者無償拿到“房改房”。這個(gè)思路和歐洲幾個(gè)國家推行的“名義個(gè)人賬戶”（NDC）也是接近的。如果不采用歷史還原的辦法折算個(gè)人賬戶，或者如果做不好這件事情，則擴(kuò)大推行個(gè)人賬戶占比存在公平性和合理性問題，自然導(dǎo)致很多人反對(duì)擴(kuò)大個(gè)人賬戶的推行。

中國還有一個(gè)特殊情況就是，在推行“名義個(gè)人賬戶”的時(shí)候，對(duì)農(nóng)民需要特殊處理。一直以來，中國的政策是，沒有進(jìn)城的農(nóng)民，他的養(yǎng)老有土地承包權(quán)和宅基地這兩塊管著，外加低保。如果某個(gè)農(nóng)民種了若干年地，后來又進(jìn)城打工也不再回鄉(xiāng)了，可以從他開始打工的時(shí)候進(jìn)行“名義個(gè)人賬戶”的計(jì)算。這樣做可以防止農(nóng)民工“兩邊都占”，財(cái)政部一直對(duì)這個(gè)問題有所考慮。

應(yīng)明確企業(yè)和個(gè)人繳費(fèi)全部供入個(gè)人賬戶

應(yīng)該重新理順養(yǎng)老金公司繳費(fèi)和個(gè)人賬戶的關(guān)系。過去是企業(yè)交20%，個(gè)人交8%。企業(yè)20%的部分實(shí)在堅(jiān)持不下去了，就往下減，現(xiàn)在減到16%。8%理論上繳到個(gè)人賬戶，但是在不少地方養(yǎng)老金體系有虧空，8%也保不住實(shí)賬，個(gè)人賬戶只是名義上屬于個(gè)人，在實(shí)際運(yùn)行中往往被挪用來填補(bǔ)同期養(yǎng)老金支出的缺口，被稱為“空賬”。而且，個(gè)人賬戶究竟作了什么投資、有什么經(jīng)營回報(bào)，透明度也不高。

企業(yè)繳費(fèi)的20%（現(xiàn)16%）未供入個(gè)人賬戶，僅照顧到了現(xiàn)收現(xiàn)付的需求，顯著忽視了對(duì)生產(chǎn)率的激勵(lì)作用。其原因是，這里既有對(duì)政策工具理解不夠深入，也有部門立場的偏差，政策設(shè)計(jì)上屬于“偷懶”的表現(xiàn)，覺得這么做比較簡單，實(shí)際上大幅度降低了養(yǎng)老體制中的激勵(lì)作用，制造了不透明，降低了大家對(duì)養(yǎng)老體制的信心。因此，應(yīng)該明確企業(yè)供款部分和個(gè)人供款部分都應(yīng)該供入個(gè)人賬戶，同時(shí)這兩者等比例為好。

劃撥國有資本做實(shí)個(gè)人賬戶

如果個(gè)人賬戶得到了還原計(jì)算和認(rèn)可，下一步應(yīng)可劃撥國有資本做實(shí)個(gè)人賬戶。中國有大量的國有企業(yè)、國有資產(chǎn)，且中央已經(jīng)決定要?jiǎng)潛懿糠謬�有企業(yè)股權(quán)充實(shí)養(yǎng)老金。這件事，不容易下決心。遺憾的是，大約在本世紀(jì)初，國家?guī)缀跻�下決心劃轉(zhuǎn)國有資本充實(shí)社保基金的時(shí)候，略有偶然性的因素，最后沒有做成�，F(xiàn)在決定先劃撥國有資本10%是正確的、務(wù)實(shí)的。據(jù)說劃撥過程中也還存在很多問題。從宏觀總量來說，要真正把賬算清楚，才知道大概需要?jiǎng)潛芏嗌賴�有資本才能解決這個(gè)問題。從微觀角度來說，劃撥國有資本不僅要解決統(tǒng)籌方面所存在的少量缺口，還應(yīng)該考慮填充“名義個(gè)人賬戶”缺口，使未來的個(gè)人賬戶具有更強(qiáng)的可信度和激勵(lì)作用。這個(gè)劃撥比例肯定少不了，10%解決不了。另外，劃轉(zhuǎn)國有資本充實(shí)社�；�金、做實(shí)個(gè)人賬戶也涉及國有企業(yè)混合所有制改革等內(nèi)容。

用N對(duì)1支付的做法解決勞動(dòng)力流動(dòng)的問題

現(xiàn)在交通發(fā)達(dá)，勞動(dòng)力流動(dòng)越來越普遍，農(nóng)民工進(jìn)城在多個(gè)地方工作過。養(yǎng)老金管理過去都是在省一級(jí)統(tǒng)籌，有的省是地市一級(jí)統(tǒng)籌。按照若干年前提出的辦法，養(yǎng)老金體制中的預(yù)籌積累資金，應(yīng)具有可攜帶性。實(shí)際上，與提高養(yǎng)老金可攜帶性相比，不如用N對(duì)1賬戶支付更簡易。某個(gè)職工在N個(gè)地方工作過，退休時(shí)，不同地區(qū)的養(yǎng)老金管理者按照其工作年限中的供款向退休者支付該階段的退休資金，包括投資運(yùn)營回報(bào)（須有透明度）。從金融角度來看，由于IT科技的發(fā)展，N對(duì)1賬戶支付的做法變得相當(dāng)容易，是可以實(shí)現(xiàn)的。

這跟當(dāng)時(shí)東莞打工仔、打工妹離開所帶走的資金不一樣，因?yàn)楫?dāng)時(shí)只允許帶走養(yǎng)老繳費(fèi)個(gè)人賬戶部分，而大頭還是公司上交的統(tǒng)籌部分。其實(shí)兩部分都應(yīng)該通過歷史還原的計(jì)算方法放入個(gè)人賬戶，但可以不搞攜帶性。攜帶性操作上問題很多，很容易出現(xiàn)信息不對(duì)稱而使職工個(gè)人吃虧的問題。

此外，將來預(yù)籌積累養(yǎng)老金究竟是一家經(jīng)營，負(fù)責(zé)保值增值；還是若干家經(jīng)營，使其保值增值和透明度有一定的競爭壓力，也是需要考慮的問題。如果是幾家保值增值，那么這些機(jī)構(gòu)之間就存在競爭和改進(jìn)關(guān)系，有的機(jī)構(gòu)會(huì)搞得好，有的機(jī)構(gòu)會(huì)搞得差。如果僅有一家經(jīng)營，搞得很差或者出現(xiàn)腐敗等問題，基本上不會(huì)暴露也沒有人能檢驗(yàn)。比如，假如出現(xiàn)回報(bào)率低的問題，他說這已經(jīng)做得很好了，你拿他也沒有辦法。如果存在著幾家機(jī)構(gòu)經(jīng)營，則需要解決未來對(duì)具體個(gè)人退休金的多頭支付問題，也可采用未來N對(duì)1支付的做法，來解決勞動(dòng)力流動(dòng)所帶來的問題。

實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金的高透明度

為了使養(yǎng)老金體系更加有效，特別是繳費(fèi)的激勵(lì)機(jī)制更加有效，需要實(shí)現(xiàn)全面的透明化。每個(gè)人都能夠清清楚楚且方便地通過網(wǎng)絡(luò)查詢養(yǎng)老金個(gè)人賬戶。如果在幾個(gè)地方工作過，也可以清楚地查到在幾個(gè)地方養(yǎng)老金賬戶的余額，以及經(jīng)營回報(bào)情況。同時(shí)也可以給參保職工選擇權(quán)，選擇委托哪家機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)養(yǎng)老金資金經(jīng)營，而且回報(bào)隨時(shí)能夠看得見。大家都知道，隨著科技的發(fā)展，這種回報(bào)甚至可以看到小數(shù)點(diǎn)后幾位數(shù)的變化，即可以看到增值的情況。不像以前，查詢這些信息成本會(huì)比較高。但實(shí)話說，養(yǎng)老金是長期的，并不需要非常及時(shí)地看到投資回報(bào)情況。

認(rèn)真設(shè)計(jì)統(tǒng)籌賬戶在養(yǎng)老金三支柱中所占的比重

在統(tǒng)籌部分要認(rèn)真地設(shè)計(jì)一下，在中國當(dāng)前情況下，統(tǒng)籌賬戶在三支柱中應(yīng)占的比例以及覆蓋面。統(tǒng)籌占比需要進(jìn)行比較綜合的考慮，要和第二支柱、第三支柱統(tǒng)一考慮。而且，統(tǒng)籌部分也涉及中央和地方財(cái)政之間的關(guān)系。在統(tǒng)籌方式上，目前有對(duì)農(nóng)村的低保和對(duì)城鎮(zhèn)設(shè)計(jì)的統(tǒng)籌退休金。其實(shí)，國際上有多種實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌的政策工具，包括對(duì)支持個(gè)人賬戶的保收益底線的有關(guān)政策等。

應(yīng)給予第二、第三支柱足夠的稅收激勵(lì)政策

在第二和第三支柱的計(jì)劃中，總的感覺，我國在稅收方面給予的激勵(lì)機(jī)制不夠。中國養(yǎng)老涉及大量的老年人口。這個(gè)體制搞好了，對(duì)國家長治久安、對(duì)人民的福祉都是非常重要的。財(cái)稅政策既然要支持建立一個(gè)合理的體制，就應(yīng)該下本錢給予足夠的激勵(lì)機(jī)制，可以參考國際上的各種經(jīng)驗(yàn)，出臺(tái)合理的稅收安排。稅收激勵(lì)應(yīng)針對(duì)不同支柱（甚至支柱內(nèi)的分項(xiàng)）而作出不同的設(shè)計(jì)論證。

建立合理的預(yù)籌養(yǎng)老金經(jīng)營體制

要建立合理的養(yǎng)老金經(jīng)營體制，與資本市場發(fā)展進(jìn)行很好的配合。盡管說資本市場存在波動(dòng)，特別是新興市場，泡沫破滅的時(shí)候會(huì)給大家?guī)�來很大的疑問，預(yù)籌積累的養(yǎng)老金在資本市場投資到底合不合算？但從更長的歷史階段來看，保值增值很大的可能性還是要依靠資本市場。一方面，養(yǎng)老金投資對(duì)資本市場發(fā)展有很大好處；另一方面，養(yǎng)老金投資有幾十年的跨度，從長期看，這個(gè)回報(bào)對(duì)養(yǎng)老金體系可持續(xù)性是很重要的。如果沒有這個(gè)回報(bào)，養(yǎng)老金繳費(fèi)率需要明顯提高。根據(jù)不同的假設(shè)情景，投資回報(bào)對(duì)養(yǎng)老金體系的支撐作用是可以算出來的，但也存在風(fēng)險(xiǎn)，需要設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制。因此，用好資本市場，中間有一些制度安排做好了，對(duì)養(yǎng)老金改革是一件非常重要的事，對(duì)整個(gè)國家保持繁榮、保持強(qiáng)盛也是一件很重大的事。另外，資本市場提供了一些工具，這些工具有助于在還原計(jì)算“名義個(gè)人賬戶”的基礎(chǔ)上，利用資本市場工具用現(xiàn)在的國有資本對(duì)個(gè)人賬戶進(jìn)行填充和回補(bǔ)�！�

（本文根據(jù)作者2019年12月3日在重慶出席“養(yǎng)老金改革：國際經(jīng)驗(yàn)與中國方案”國際研討會(huì)上的演講錄音整理而成，題目為編者所加）

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