我國(guó)金融穩(wěn)定即將迎來(lái)一部重磅法律。央行今日發(fā)布的《金融穩(wěn)定法（草案）》征求意見(jiàn)稿，將為我國(guó)建立金融穩(wěn)定長(zhǎng)效機(jī)制提供法律依據(jù)。該征求意見(jiàn)稿中，我國(guó)首次在法律中提出設(shè)立金融穩(wěn)定保障基金，并明確風(fēng)險(xiǎn)化解中處置資金池和使用安排。
央行表示，近年來(lái)我國(guó)金融立法工作穩(wěn)步推進(jìn)，形成了《中國(guó)人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》、《證券法》、《保險(xiǎn)法》等基礎(chǔ)法律為統(tǒng)領(lǐng)的多層次金融法律體系，為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和金融體系穩(wěn)健運(yùn)行提供了有力的法治保障。但金融法治建設(shè)仍然存在不足。在金融穩(wěn)定方面，缺乏整體設(shè)計(jì)和跨行業(yè)跨部門的統(tǒng)籌安排，相關(guān)條款分散于多部金融法律法規(guī)中，規(guī)定過(guò)于原則，一些重要問(wèn)題還缺乏制度規(guī)范。
上海金融與發(fā)展實(shí)驗(yàn)室主任曾剛表示，《金融穩(wěn)定法》將從更高層級(jí)對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)化解做出法律支撐，是我國(guó)金融風(fēng)險(xiǎn)防范與化解常態(tài)化機(jī)制中的重要一環(huán)。
央行指出，下一步將會(huì)同有關(guān)部門堅(jiān)持科學(xué)立法、民主立法、依法立法，充分吸收社會(huì)各界反饋的意見(jiàn)建議，進(jìn)一步修改完善《金融穩(wěn)定法（草案）》，按照立法程序配合立法機(jī)關(guān)高質(zhì)量推進(jìn)后續(xù)工作，推動(dòng)《金融穩(wěn)定法》早日出臺(tái)。
擬立法設(shè)立金融穩(wěn)定保障基金
自今年政府工作報(bào)告中提出“金融穩(wěn)定保障基金”概念，業(yè)界便對(duì)這一新生事物討論不斷。此次《金融穩(wěn)定法（草案）》征求意見(jiàn)稿中再度提及，將讓金融穩(wěn)定保障基金具有法律效力，資金籌集、管理、使用等將有法可依。
征求意見(jiàn)稿中明確指出，國(guó)家建立金融穩(wěn)定保障基金，由國(guó)家金融穩(wěn)定發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制統(tǒng)籌管理，作為應(yīng)對(duì)重大金融風(fēng)險(xiǎn)的后備資金。必要時(shí)，中國(guó)人民銀行再貸款等公共資金可用于為金融穩(wěn)定保障基金提供流動(dòng)性支持，金融穩(wěn)定保障基金應(yīng)當(dāng)以處置所得、收益和行業(yè)收費(fèi)等償還。金融穩(wěn)定保障基金籌集、管理和使用的具體辦法，由國(guó)務(wù)院規(guī)定。
央行在《起草說(shuō)明》中表示，這是借鑒了國(guó)際通行做法。該基金由向金融機(jī)構(gòu)、金融基礎(chǔ)設(shè)施等主體籌集的資金以及國(guó)務(wù)院規(guī)定的其他資金組成，由國(guó)務(wù)院金融委統(tǒng)籌管理，用于具有系統(tǒng)性影響的重大金融風(fēng)險(xiǎn)處置。同時(shí)，此次明確由國(guó)務(wù)院規(guī)定金融穩(wěn)定保障基金籌集、管理和使用的具體辦法，為今后進(jìn)一步發(fā)揮金融穩(wěn)定保障基金的作用留出制度空間。
曾剛表示，從2018年將防范化解重大金融風(fēng)險(xiǎn)作為三大攻堅(jiān)戰(zhàn)之首以來(lái)，行業(yè)保障基金在化解金融風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)金融穩(wěn)定方面發(fā)揮了巨大的作用，但仍有進(jìn)一步完善和提升的空間。如跨市場(chǎng)、跨機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)覆蓋仍有不足，補(bǔ)償范圍和力度不足等，該基金的設(shè)立將有利于彌補(bǔ)上述不足。
資深金融監(jiān)管政策專家周毅欽表示，從目前征求意見(jiàn)稿來(lái)看，金融穩(wěn)定基金仍主要用于金融機(jī)構(gòu)的相關(guān)重大風(fēng)險(xiǎn)化解。但具體該基金的資金從何而來(lái)、如何使用，該法律暫未給出明確答復(fù)，因此他預(yù)計(jì)，在《金融穩(wěn)定法》之后，9月底前將完成金融穩(wěn)定保障基金籌集相關(guān)工作。
明確風(fēng)險(xiǎn)化解資金使用安排
處置金融風(fēng)險(xiǎn)需要投入財(cái)務(wù)資源。但金融穩(wěn)定基金在設(shè)立之后，只有在重大風(fēng)險(xiǎn)危及到金融穩(wěn)定才可以使用。該基金在化解風(fēng)險(xiǎn)使用資金、資源的順序中位列第五，是應(yīng)對(duì)重大金融風(fēng)險(xiǎn)的“后備資金”。央行表示，金融穩(wěn)定保障基金與既有的存款保險(xiǎn)基金和行業(yè)保障基金雙層運(yùn)行、協(xié)同配合，進(jìn)一步筑牢我國(guó)金融安全網(wǎng)。
根據(jù)征求意見(jiàn)稿顯示，金融風(fēng)險(xiǎn)處置過(guò)程中，首先被使用的資源是被處置金融機(jī)構(gòu)的主要股東和實(shí)際控制人按照恢復(fù)與處置計(jì)劃或者監(jiān)管承諾補(bǔ)充資本，對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)負(fù)有責(zé)任的股東、實(shí)際控制人對(duì)被處置金融機(jī)構(gòu)實(shí)施救助。其次是調(diào)動(dòng)市場(chǎng)化資金參與被處置金融機(jī)構(gòu)并購(gòu)重組。第三次需是存款保險(xiǎn)基金、行業(yè)保障基金依法出資。
而危及區(qū)域穩(wěn)定，且窮盡市場(chǎng)化手段、嚴(yán)格落實(shí)追贓挽損仍難以化解風(fēng)險(xiǎn)的，省級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)依法動(dòng)用地方公共資源，省級(jí)財(cái)政部門對(duì)地方財(cái)政資金的使用情況進(jìn)行財(cái)務(wù)監(jiān)督。最后，重大金融風(fēng)險(xiǎn)危及金融穩(wěn)定的，按照規(guī)定使用金融穩(wěn)定保障基金。
央行表示，2008年以來(lái)國(guó)際組織和主要經(jīng)濟(jì)體均強(qiáng)調(diào)，處置風(fēng)險(xiǎn)要先由金融機(jī)構(gòu)自救紓困后采取外部救助，減少對(duì)公共資金的依賴�！督鹑诜�(wěn)定法（草案）》堅(jiān)持這一原則，首先要求被處置機(jī)構(gòu)積極自救化險(xiǎn)，主要股東和實(shí)際控制人按照恢復(fù)與處置計(jì)劃或者監(jiān)管承諾補(bǔ)充資本，對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)負(fù)有責(zé)任的股東、實(shí)際控制人依法履行自救義務(wù)。切實(shí)防范道德風(fēng)險(xiǎn)，嚴(yán)肅市場(chǎng)紀(jì)律。
“從過(guò)去的一些案例可知，一些中小金融機(jī)構(gòu)的主要股東、實(shí)際控制人濫用控制權(quán)，通過(guò)復(fù)雜的關(guān)聯(lián)交易，套取、挪用、占用金融機(jī)構(gòu)及其客戶資金，嚴(yán)重?fù)p害金融機(jī)構(gòu)和投資者利益。”有業(yè)內(nèi)人士表示，此次征求意見(jiàn)稿區(qū)分不同層次，規(guī)定金融機(jī)構(gòu)股東、實(shí)際控制人的義務(wù)和責(zé)任，與《公司法》等民商事法律制度相銜接，也與關(guān)于金融機(jī)構(gòu)的股東責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)處置的國(guó)際通行做法相一致。
曾剛亦認(rèn)為，風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制在救助和處置過(guò)程中，最有可能造成的一個(gè)負(fù)面效應(yīng)是助長(zhǎng)道德風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)或其他主體形成“大而不倒”的意識(shí)，過(guò)度承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，并將成本和損失轉(zhuǎn)嫁給公共資金。因此，在完善金融安全網(wǎng)建設(shè)的同時(shí)，提高對(duì)系統(tǒng)重要性機(jī)構(gòu)的監(jiān)管要求，壓實(shí)各方責(zé)任，特別是金融機(jī)構(gòu)的自救責(zé)任以及主要股東的責(zé)任，最小化金融風(fēng)險(xiǎn)處置成本。
建立維護(hù)金融穩(wěn)定的長(zhǎng)效機(jī)制
央行表示，《金融穩(wěn)定法（草案）》旨在建立維護(hù)金融穩(wěn)定的長(zhǎng)效機(jī)制。金融穩(wěn)定法立足制度先行、未雨綢繆，通過(guò)及時(shí)總結(jié)重大風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)中的經(jīng)驗(yàn)做法，完善我國(guó)金融法治體系，維護(hù)金融體系和經(jīng)濟(jì)社會(huì)大局穩(wěn)定。
為了高效執(zhí)行重大風(fēng)險(xiǎn)處置的相關(guān)機(jī)制，征求意見(jiàn)稿中規(guī)定，由國(guó)家金融穩(wěn)定發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制（國(guó)務(wù)院金融委）統(tǒng)籌金融穩(wěn)定和改革發(fā)展，指揮開(kāi)展重大金融風(fēng)險(xiǎn)防范、化解和處置工作，重大事項(xiàng)按程序報(bào)批。有關(guān)部門和地方按照職責(zé)分工和金融委要求，依法履行金融風(fēng)險(xiǎn)防范化解處置職責(zé)，密切協(xié)調(diào)配合，形成工作合力。
與此同時(shí)，央行還擬建立問(wèn)責(zé)機(jī)制，并對(duì)違法違規(guī)行為強(qiáng)化責(zé)任追究。征求意見(jiàn)稿中規(guī)定，國(guó)家金融穩(wěn)定發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制對(duì)重大金融風(fēng)險(xiǎn)形成、擴(kuò)大、蔓延或者處置不當(dāng)負(fù)有直接責(zé)任的地方、部門以及有關(guān)單位和個(gè)人，可以采取約談、內(nèi)部通報(bào)、責(zé)令作出書面檢查等措施予以問(wèn)責(zé)。問(wèn)責(zé)辦法由國(guó)家金融穩(wěn)定發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制制定，但明確規(guī)定對(duì)導(dǎo)致金融風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生、蔓延的違法違規(guī)行為予以問(wèn)責(zé)，依法追究法律責(zé)任。
“此前我國(guó)金融監(jiān)管部門主要是通過(guò)相互協(xié)同、 ‘一事一議’的方式來(lái)處置金融風(fēng)險(xiǎn)，盡管可以快速靈活地對(duì)某一風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行處置，但往往出現(xiàn)溝通成本較高、效率較低等問(wèn)題。”曾剛表示，金融風(fēng)險(xiǎn)處置是一項(xiàng)常態(tài)化的工作，因此有必要建立起通暢的溝通機(jī)制，壓實(shí)各方責(zé)任。而在法律上做相應(yīng)的安排，將有助于提高風(fēng)險(xiǎn)防范效率，降低防范處置過(guò)程中出現(xiàn)次生風(fēng)險(xiǎn)。
董希淼亦認(rèn)為，在內(nèi)外部經(jīng)濟(jì)金融環(huán)境復(fù)雜多變、金融穩(wěn)定面臨一定挑戰(zhàn)的情況下，《金融穩(wěn)定法》的制定有助于彌補(bǔ)金融穩(wěn)定的法律短板，從法律層面明確維護(hù)金融穩(wěn)定的原則、目標(biāo)和要求，將為防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)金融穩(wěn)定提供堅(jiān)實(shí)的法律保障，推動(dòng)我國(guó)金融業(yè)長(zhǎng)期健康穩(wěn)健可持續(xù)發(fā)展。
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