西北政法大學(xué)教授強(qiáng)力：《金融穩(wěn)定法》需與相關(guān)法律法規(guī)做好協(xié)調(diào)和銜接

　　“《金融穩(wěn)定法》明確了最基本的系統(tǒng)性金融穩(wěn)定架構(gòu)、相應(yīng)的協(xié)調(diào)處置機(jī)制及多元化風(fēng)險(xiǎn)防范化解體系，對我國金融法律體系的完整性和系統(tǒng)性建構(gòu)均具有重要的意義�！�4月20日，西北政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院教授、中國法學(xué)會(huì)銀行法學(xué)研究會(huì) 副會(huì)長強(qiáng)力在南方財(cái)經(jīng)法律研究院《金融穩(wěn)定法》專題研討會(huì)表示。

　　4月6日，央行發(fā)布關(guān)于《中華人民共和國金融穩(wěn)定法（草案征求意見稿）》（下稱《金融穩(wěn)定法》）公開征求意見的通知。央行在起草說明中表示，專門制定《金融穩(wěn)定法》，是加強(qiáng)金融穩(wěn)定法律制度的頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，有充分發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長遠(yuǎn)的作用。

　　強(qiáng)力認(rèn)為，我國堅(jiān)定不移地加大金融開放力度，我國經(jīng)濟(jì)金融發(fā)展和穩(wěn)定所面臨的壓力和挑戰(zhàn)亦空前增大。金融法治是應(yīng)對挑戰(zhàn)、保障金融發(fā)展和穩(wěn)定的制度基礎(chǔ)，《金融穩(wěn)定法》是我國金融法治體系演進(jìn)的邏輯必然。與此同時(shí)，需要強(qiáng)調(diào)的是，科學(xué)的金融穩(wěn)定應(yīng)是有效地防范、化解和處置金融風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)金融秩序的穩(wěn)定，并促進(jìn)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，同時(shí)應(yīng)該要注意與其他現(xiàn)行金融相關(guān)法律的有機(jī)銜接和協(xié)調(diào)。

　　草案四大亮點(diǎn)

　　在強(qiáng)力教授看來，《金融穩(wěn)定法》草案有四大亮點(diǎn)：

　　一是，健全金融穩(wěn)定工作機(jī)制，包括金融機(jī)構(gòu)、金融管理部門、地方政府及社會(huì)機(jī)構(gòu)的責(zé)任。在宏觀層面上明確由國務(wù)院金融委牽頭，統(tǒng)一規(guī)劃、管理和指揮，并建立問責(zé)機(jī)制，明確了穩(wěn)定協(xié)調(diào)機(jī)制，在此基礎(chǔ)上建立相應(yīng)的抓手，即建立金融穩(wěn)定基金。

　　二是建立金融穩(wěn)定工作防范、化解、處置的事前、事中和事后三階段的全流程制度安排，分段管理，環(huán)環(huán)相扣，壓實(shí)各方責(zé)任。

　　三是建立市場化法治化的風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制，新增整體轉(zhuǎn)移資產(chǎn)負(fù)債、設(shè)立過橋銀行和特殊目的載體、暫停終止凈額結(jié)算等處置工具。

　　四是從立法規(guī)范上看，《金融穩(wěn)定法》體系完整，結(jié)構(gòu)合理，邏輯嚴(yán)密，有相當(dāng)?shù)目茖W(xué)性和可操作性。

　　與此同時(shí)，強(qiáng)力認(rèn)為，金融穩(wěn)定涉及機(jī)構(gòu)、行業(yè)和領(lǐng)域廣泛，不僅牽涉諸多跨部門之間的事項(xiàng)協(xié)調(diào)，還包括中央與地方之間的監(jiān)管分工和協(xié)調(diào)合作工作，這就要求由單純監(jiān)管理念向多元多層主體協(xié)同治理的理念轉(zhuǎn)變，金融穩(wěn)定工作的推進(jìn)需要發(fā)揮各相關(guān)主體的合力，需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和靠前指揮各部門、各地區(qū)間的協(xié)作聯(lián)動(dòng)，這就要求有充分的制度依據(jù)。

　　做好與其他法律的銜接

　　“《金融穩(wěn)定法》需與相關(guān)法律法規(guī)做好協(xié)調(diào)和銜接�！睆�(qiáng)力表示，包括與中央銀行法的銜接問題、與金融監(jiān)管法律的銜接問題、和非法集資監(jiān)管法的銜接問題、和地方金融監(jiān)管條例的協(xié)調(diào)問題、和應(yīng)急法的協(xié)調(diào)問題、和破產(chǎn)法的協(xié)調(diào)問題以及和國家安全法的協(xié)調(diào)問題等。

　　以與中央銀行法的銜接問題方面為例，強(qiáng)力解釋稱，《金融穩(wěn)定法》雖有條款體現(xiàn)了宏觀審慎政策，但不夠明確，建議在《金融穩(wěn)定法》總則中應(yīng)明確宏觀審慎為一項(xiàng)基本原則，在第二三章中應(yīng)增加宏觀審慎的條款，重在預(yù)防和化解措施。同時(shí)，金融穩(wěn)定法與央行法均有金融穩(wěn)定的職能職責(zé)劃分，應(yīng)有效銜接金融穩(wěn)定發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制與央行，銀保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)與央行，財(cái)政、發(fā)改等部門與央行的金融穩(wěn)定職責(zé)。

　　“《金融穩(wěn)定法》與《企業(yè)破產(chǎn)法》存在諸多錯(cuò)位之處，在后續(xù)修訂之中，以下問題仍需進(jìn)一步研究完善。”強(qiáng)力特別強(qiáng)調(diào)，包括金融風(fēng)險(xiǎn)行政處置與司法破產(chǎn)處置方式銜接問題、“政院聯(lián)動(dòng)”問題、股東責(zé)任問題、破產(chǎn)撤銷權(quán)銜接問題等。

　　一是金融風(fēng)險(xiǎn)行政處置與司法破產(chǎn)處置方式銜接問題。 《金融穩(wěn)定法》第二十三條規(guī)定：“為處置金融風(fēng)險(xiǎn)，處置部門可以依法實(shí)施促成重組、接管、托管、撤銷或者申請破產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)被處置金融機(jī)構(gòu)恢復(fù)正常經(jīng)營或者平穩(wěn)有序退出。”根據(jù)該條，破產(chǎn)僅為多種風(fēng)險(xiǎn)處置方式之一，與重組、接管、托管、撤銷方式相并列。但是，根據(jù)《企業(yè)破產(chǎn)法》相關(guān)條文精神，實(shí)際上區(qū)分了金融風(fēng)險(xiǎn)行政處置方式（如重組、接管）和破產(chǎn)司法處置方式，并規(guī)定了行政處置前置程序，《金融穩(wěn)定法》第三十三條亦暗含了此處置順序。

　　“因此，在未來風(fēng)險(xiǎn)處置實(shí)踐中，可以預(yù)見金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)行政機(jī)構(gòu)處置程序?qū)⒊�態(tài)化前置于破產(chǎn)程序。但是，《金融穩(wěn)定法》第四章只規(guī)定了金融風(fēng)險(xiǎn)的行政處置程序，對與司法破產(chǎn)處置的程序銜接問題未有規(guī)定。另外，《金融穩(wěn)定法》對風(fēng)險(xiǎn)金融機(jī)構(gòu)處置工作程序的啟動(dòng)標(biāo)志亦未有明確的界定�！睆�(qiáng)力認(rèn)為。

　　二是“政院聯(lián)動(dòng)”問題。近年來破產(chǎn)法實(shí)踐中，“政院聯(lián)動(dòng)”機(jī)制受到廣泛運(yùn)用，該機(jī)制使得行政機(jī)關(guān)在重大破產(chǎn)案件中以不同方式參與案件處置，發(fā)揮了積極作用。強(qiáng)力表示，但是《金融穩(wěn)定法》中規(guī)定的金融風(fēng)險(xiǎn)處置只是片面強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)職責(zé)，未能明確管理人、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)之間的權(quán)限邊界，在未來實(shí)踐中可能會(huì)遇到較大障礙。

　　三是股東責(zé)任問題�！督鹑诜�(wěn)定法》第二十四條第（一）項(xiàng)規(guī)定：“被處置金融機(jī)構(gòu)及其主要股東、實(shí)際控制人承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)處置的主體責(zé)任，被處置金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)窮盡手段自救、切實(shí)清收挽損，被處置金融機(jī)構(gòu)的股東依法吸收損失�！钡诙�十八條第（一）項(xiàng)規(guī)定：“被處置金融機(jī)構(gòu)的主要股東和實(shí)際控制人按照恢復(fù)與處置計(jì)劃或者監(jiān)管承諾補(bǔ)充資本，對金融風(fēng)險(xiǎn)負(fù)有責(zé)任的股東、實(shí)際控制人對被處置金融機(jī)構(gòu)實(shí)施救助�！�

　　強(qiáng)力表示，根據(jù)以上規(guī)定，可以看出股東在風(fēng)險(xiǎn)處置中承擔(dān)的是突破傳統(tǒng)公司有限責(zé)任規(guī)則的加重責(zé)任，也有學(xué)者稱之為準(zhǔn)無限責(zé)任。而《企業(yè)破產(chǎn)法》中，股東只承擔(dān)有限責(zé)任，兩者在法律適用上的沖突如何解決，以及隨之而來的衍生問題，如“參與市場融資非金融企業(yè)股東”責(zé)任問題、金融風(fēng)險(xiǎn)處置中股東的股權(quán)減記和破產(chǎn)程序中股東的劣后清償責(zé)任沖突問題、債權(quán)人保護(hù)問題等，均需進(jìn)一步明確完善。

　　四是破產(chǎn)撤銷權(quán)銜接問題。如前所述，金融風(fēng)險(xiǎn)行政處置程序?qū)⒊蔀榻鹑跈C(jī)構(gòu)破產(chǎn)的前置必經(jīng)程序，該程序中的資產(chǎn)剝離與承接等資產(chǎn)處置行為，亦應(yīng)受到《企業(yè)破產(chǎn)法》中破產(chǎn)撤銷權(quán)的制約。但是，《金融穩(wěn)定法》第三十八條規(guī)定：“國務(wù)院金融管理部門實(shí)施的金融風(fēng)險(xiǎn)處置程序中，已經(jīng)完成的資產(chǎn)核實(shí)、資產(chǎn)評估、資產(chǎn)保全、債權(quán)登記、財(cái)產(chǎn)處分等風(fēng)險(xiǎn)處置措施，人民法院經(jīng)過審查后認(rèn)為不違反法律規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定其效力�！�

　　“《金融穩(wěn)定法》中規(guī)定的風(fēng)險(xiǎn)處置的效力與《企業(yè)破產(chǎn)法》的規(guī)定存在沖突之處，管理人破產(chǎn)撤銷權(quán)將難以行使，需要未來進(jìn)一步修改完善�！睆�(qiáng)力認(rèn)為。