“《金融穩(wěn)定法》明確了最基本的系統(tǒng)性金融穩(wěn)定架構(gòu)、相應(yīng)的協(xié)調(diào)處置機(jī)制及多元化風(fēng)險(xiǎn)防范化解體系,對我國金融法律體系的完整性和系統(tǒng)性建構(gòu)均具有重要的意義!4月20日,西北政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院教授、中國法學(xué)會銀行法學(xué)研究會 副會長強(qiáng)力在南方財(cái)經(jīng)法律研究院《金融穩(wěn)定法》專題研討會表示。
4月6日,央行發(fā)布關(guān)于《中華人民共和國金融穩(wěn)定法(草案征求意見稿)》(下稱《金融穩(wěn)定法》)公開征求意見的通知。央行在起草說明中表示,專門制定《金融穩(wěn)定法》,是加強(qiáng)金融穩(wěn)定法律制度的頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào),有充分發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長遠(yuǎn)的作用。
強(qiáng)力認(rèn)為,我國堅(jiān)定不移地加大金融開放力度,我國經(jīng)濟(jì)金融發(fā)展和穩(wěn)定所面臨的壓力和挑戰(zhàn)亦空前增大。金融法治是應(yīng)對挑戰(zhàn)、保障金融發(fā)展和穩(wěn)定的制度基礎(chǔ),《金融穩(wěn)定法》是我國金融法治體系演進(jìn)的邏輯必然。與此同時(shí),需要強(qiáng)調(diào)的是,科學(xué)的金融穩(wěn)定應(yīng)是有效地防范、化解和處置金融風(fēng)險(xiǎn),維護(hù)金融秩序的穩(wěn)定,并促進(jìn)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,同時(shí)應(yīng)該要注意與其他現(xiàn)行金融相關(guān)法律的有機(jī)銜接和協(xié)調(diào)。
草案四大亮點(diǎn)
在強(qiáng)力教授看來,《金融穩(wěn)定法》草案有四大亮點(diǎn):
一是,健全金融穩(wěn)定工作機(jī)制,包括金融機(jī)構(gòu)、金融管理部門、地方政府及社會機(jī)構(gòu)的責(zé)任。在宏觀層面上明確由國務(wù)院金融委牽頭,統(tǒng)一規(guī)劃、管理和指揮,并建立問責(zé)機(jī)制,明確了穩(wěn)定協(xié)調(diào)機(jī)制,在此基礎(chǔ)上建立相應(yīng)的抓手,即建立金融穩(wěn)定基金。
二是建立金融穩(wěn)定工作防范、化解、處置的事前、事中和事后三階段的全流程制度安排,分段管理,環(huán)環(huán)相扣,壓實(shí)各方責(zé)任。
三是建立市場化法治化的風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制,新增整體轉(zhuǎn)移資產(chǎn)負(fù)債、設(shè)立過橋銀行和特殊目的載體、暫停終止凈額結(jié)算等處置工具。
四是從立法規(guī)范上看,《金融穩(wěn)定法》體系完整,結(jié)構(gòu)合理,邏輯嚴(yán)密,有相當(dāng)?shù)目茖W(xué)性和可操作性。
與此同時(shí),強(qiáng)力認(rèn)為,金融穩(wěn)定涉及機(jī)構(gòu)、行業(yè)和領(lǐng)域廣泛,不僅牽涉諸多跨部門之間的事項(xiàng)協(xié)調(diào),還包括中央與地方之間的監(jiān)管分工和協(xié)調(diào)合作工作,這就要求由單純監(jiān)管理念向多元多層主體協(xié)同治理的理念轉(zhuǎn)變,金融穩(wěn)定工作的推進(jìn)需要發(fā)揮各相關(guān)主體的合力,需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和靠前指揮各部門、各地區(qū)間的協(xié)作聯(lián)動,這就要求有充分的制度依據(jù)。
做好與其他法律的銜接
“《金融穩(wěn)定法》需與相關(guān)法律法規(guī)做好協(xié)調(diào)和銜接!睆(qiáng)力表示,包括與中央銀行法的銜接問題、與金融監(jiān)管法律的銜接問題、和非法集資監(jiān)管法的銜接問題、和地方金融監(jiān)管條例的協(xié)調(diào)問題、和應(yīng)急法的協(xié)調(diào)問題、和破產(chǎn)法的協(xié)調(diào)問題以及和國家安全法的協(xié)調(diào)問題等。
以與中央銀行法的銜接問題方面為例,強(qiáng)力解釋稱,《金融穩(wěn)定法》雖有條款體現(xiàn)了宏觀審慎政策,但不夠明確,建議在《金融穩(wěn)定法》總則中應(yīng)明確宏觀審慎為一項(xiàng)基本原則,在第二三章中應(yīng)增加宏觀審慎的條款,重在預(yù)防和化解措施。同時(shí),金融穩(wěn)定法與央行法均有金融穩(wěn)定的職能職責(zé)劃分,應(yīng)有效銜接金融穩(wěn)定發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制與央行,銀保監(jiān)會、證監(jiān)會與央行,財(cái)政、發(fā)改等部門與央行的金融穩(wěn)定職責(zé)。
“《金融穩(wěn)定法》與《企業(yè)破產(chǎn)法》存在諸多錯位之處,在后續(xù)修訂之中,以下問題仍需進(jìn)一步研究完善。”強(qiáng)力特別強(qiáng)調(diào),包括金融風(fēng)險(xiǎn)行政處置與司法破產(chǎn)處置方式銜接問題、“政院聯(lián)動”問題、股東責(zé)任問題、破產(chǎn)撤銷權(quán)銜接問題等。
一是金融風(fēng)險(xiǎn)行政處置與司法破產(chǎn)處置方式銜接問題。 《金融穩(wěn)定法》第二十三條規(guī)定:“為處置金融風(fēng)險(xiǎn),處置部門可以依法實(shí)施促成重組、接管、托管、撤銷或者申請破產(chǎn),實(shí)現(xiàn)被處置金融機(jī)構(gòu)恢復(fù)正常經(jīng)營或者平穩(wěn)有序退出。”根據(jù)該條,破產(chǎn)僅為多種風(fēng)險(xiǎn)處置方式之一,與重組、接管、托管、撤銷方式相并列。但是,根據(jù)《企業(yè)破產(chǎn)法》相關(guān)條文精神,實(shí)際上區(qū)分了金融風(fēng)險(xiǎn)行政處置方式(如重組、接管)和破產(chǎn)司法處置方式,并規(guī)定了行政處置前置程序,《金融穩(wěn)定法》第三十三條亦暗含了此處置順序。
“因此,在未來風(fēng)險(xiǎn)處置實(shí)踐中,可以預(yù)見金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)行政機(jī)構(gòu)處置程序?qū)⒊B(tài)化前置于破產(chǎn)程序。但是,《金融穩(wěn)定法》第四章只規(guī)定了金融風(fēng)險(xiǎn)的行政處置程序,對與司法破產(chǎn)處置的程序銜接問題未有規(guī)定。另外,《金融穩(wěn)定法》對風(fēng)險(xiǎn)金融機(jī)構(gòu)處置工作程序的啟動標(biāo)志亦未有明確的界定!睆(qiáng)力認(rèn)為。
二是“政院聯(lián)動”問題。近年來破產(chǎn)法實(shí)踐中,“政院聯(lián)動”機(jī)制受到廣泛運(yùn)用,該機(jī)制使得行政機(jī)關(guān)在重大破產(chǎn)案件中以不同方式參與案件處置,發(fā)揮了積極作用。強(qiáng)力表示,但是《金融穩(wěn)定法》中規(guī)定的金融風(fēng)險(xiǎn)處置只是片面強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)職責(zé),未能明確管理人、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)之間的權(quán)限邊界,在未來實(shí)踐中可能會遇到較大障礙。
三是股東責(zé)任問題!督鹑诜(wěn)定法》第二十四條第(一)項(xiàng)規(guī)定:“被處置金融機(jī)構(gòu)及其主要股東、實(shí)際控制人承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)處置的主體責(zé)任,被處置金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)窮盡手段自救、切實(shí)清收挽損,被處置金融機(jī)構(gòu)的股東依法吸收損失!钡诙藯l第(一)項(xiàng)規(guī)定:“被處置金融機(jī)構(gòu)的主要股東和實(shí)際控制人按照恢復(fù)與處置計(jì)劃或者監(jiān)管承諾補(bǔ)充資本,對金融風(fēng)險(xiǎn)負(fù)有責(zé)任的股東、實(shí)際控制人對被處置金融機(jī)構(gòu)實(shí)施救助!
強(qiáng)力表示,根據(jù)以上規(guī)定,可以看出股東在風(fēng)險(xiǎn)處置中承擔(dān)的是突破傳統(tǒng)公司有限責(zé)任規(guī)則的加重責(zé)任,也有學(xué)者稱之為準(zhǔn)無限責(zé)任。而《企業(yè)破產(chǎn)法》中,股東只承擔(dān)有限責(zé)任,兩者在法律適用上的沖突如何解決,以及隨之而來的衍生問題,如“參與市場融資非金融企業(yè)股東”責(zé)任問題、金融風(fēng)險(xiǎn)處置中股東的股權(quán)減記和破產(chǎn)程序中股東的劣后清償責(zé)任沖突問題、債權(quán)人保護(hù)問題等,均需進(jìn)一步明確完善。
四是破產(chǎn)撤銷權(quán)銜接問題。如前所述,金融風(fēng)險(xiǎn)行政處置程序?qū)⒊蔀榻鹑跈C(jī)構(gòu)破產(chǎn)的前置必經(jīng)程序,該程序中的資產(chǎn)剝離與承接等資產(chǎn)處置行為,亦應(yīng)受到《企業(yè)破產(chǎn)法》中破產(chǎn)撤銷權(quán)的制約。但是,《金融穩(wěn)定法》第三十八條規(guī)定:“國務(wù)院金融管理部門實(shí)施的金融風(fēng)險(xiǎn)處置程序中,已經(jīng)完成的資產(chǎn)核實(shí)、資產(chǎn)評估、資產(chǎn)保全、債權(quán)登記、財(cái)產(chǎn)處分等風(fēng)險(xiǎn)處置措施,人民法院經(jīng)過審查后認(rèn)為不違反法律規(guī)定的,應(yīng)當(dāng)認(rèn)定其效力!
“《金融穩(wěn)定法》中規(guī)定的風(fēng)險(xiǎn)處置的效力與《企業(yè)破產(chǎn)法》的規(guī)定存在沖突之處,管理人破產(chǎn)撤銷權(quán)將難以行使,需要未來進(jìn)一步修改完善!睆(qiáng)力認(rèn)為。
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