黨的二十大報告指出,要加強和完善現(xiàn)代金融監(jiān)管,強化金融穩(wěn)定保障體系,依法將各類金融活動全部納入監(jiān)管,守住不發(fā)生系統(tǒng)性風險底線。必須按照黨中央決策部署,深化金融體制改革,推進金融安全網建設,持續(xù)強化金融風險防控能力。
一、現(xiàn)代金融監(jiān)管的基本內涵
以習近平經濟思想為指導,回顧國際國內金融治理的歷史,總結近些年來我們應對各種風險挑戰(zhàn)的實踐,可以將以下幾個要素歸納為現(xiàn)代金融監(jiān)管的基本內涵。
(一)宏觀審慎管理。防范和化解系統(tǒng)性風險,避免全局性金融危機,是金融治理的首要任務。我國宏觀審慎的政策理念源遠流長,早在春秋戰(zhàn)國時期就開始了政府對商品貨幣流通的監(jiān)督和調控,西漢的“均輸平準”已經成為促進經濟發(fā)展和金融穩(wěn)定的制度安排,F(xiàn)代市場經濟中,貨幣超發(fā)、過度舉債、房地產泡沫化、金融產品復雜化、國際收支失衡等問題引發(fā)的金融危機反復發(fā)生,但是很少有國家能夠真正做到防患于未然。2008年國際金融危機爆發(fā)后,國際社會從“逆周期、防傳染”的視角,重新檢視和強化金融監(jiān)管安排,完善分析框架和監(jiān)管工具。有效的信息共享、充分的政策協(xié)調至關重要,但是決策層對重大風險保持高度警惕、執(zhí)行層能夠迅速反應更為重要。
(二)微觀審慎監(jiān)管。中華傳統(tǒng)商業(yè)文化就特別強調穩(wěn)健經營,“將本求利”是古代錢莊票號最基本最重要的行事準則,實質就是重視資本金約束。巴塞爾銀行監(jiān)管委員會和國際保險監(jiān)督官協(xié)會,就是在資本金約束規(guī)則的基礎上,逐步推動形成銀行業(yè)和保險業(yè)今天的監(jiān)管規(guī)則體系。資本標準、政府監(jiān)管、市場約束,被稱為微觀審慎監(jiān)管的“三大支柱”。許多廣泛應用于微觀審慎監(jiān)管的工具,如撥備制度等,也具有防范系統(tǒng)性風險的功能。
(三)保護消費權益。金融交易中存在著嚴重的信息不對稱,普通居民很難擁有豐富的金融知識,而且金融機構工作人員往往也不完全了解金融產品所包含的風險。這就導致金融消費相較于其他方面的消費,當事人常常會遭受更大的利益損失。2008年國際金融危機之后,金融消費者保護受到空前重視。世界銀行推出39條良好實踐標準,部分國家對金融監(jiān)管框架進行重大調整。我國“一行兩會”內部均已設立金融消費者權益保護部門,從強化金融知識宣傳、規(guī)范金融機構行為、完善監(jiān)督管理規(guī)則、及時懲處違法違規(guī)現(xiàn)象等方面,初步建立起行為監(jiān)管框架。
(四)打擊金融犯罪。金融犯罪活動隱蔽性強、危害性大,同時專業(yè)性、技術性較為復雜。許多國家設有專門的金融犯罪調查機構,部分國家賦予金融監(jiān)管部門一定的犯罪偵查職權。巴塞爾銀行監(jiān)管委員會和一些國家的金融監(jiān)管機構,均將與執(zhí)法部門合作作為原則性要求加以明確。我國也探索形成了一些良好實踐經驗。比如,公安部證券犯罪偵查局派駐證監(jiān)會聯(lián)合辦公,銀保監(jiān)會承擔全國處置非法集資部際聯(lián)席會議牽頭職責,部分城市探索成立專門的金融法院或金融法庭。但是,如何更有效地打擊金融犯罪,仍然是政府機構設置方面的重要議題。
(五)維護市場穩(wěn)定。金融發(fā)展離不開金融創(chuàng)新,但要認真對待其中的風險。過于復雜的交易結構和產品設計,容易異化為金融自我實現(xiàn)、自我循環(huán)和自我膨脹。能源、糧食、互聯(lián)網和大數據等特定行業(yè)、特定領域在國民經濟中具有重要地位,集中了大量金融資源,需要防止其杠桿過高、泡沫累積最終演化為較大金融風險。金融市場是經濟社會運行的集中映射,在經濟全球化背景下,國際各種事件都可能影響市場情緒,更加容易出現(xiàn)“大起大落”異常震蕩。管理部門要加強風險源頭管控,切實規(guī)范金融秩序,及時穩(wěn)定市場預期,防止風險交叉?zhèn)魅、擴散蔓延。
(六)處置問題機構。及早把“爛蘋果”撿出去,對于建設穩(wěn)健高效的風險處置體系至關重要。一是“生前遺囑”。金融機構必須制定并定期修訂翔實可行的恢復和處置計劃,確保出現(xiàn)問題得到有序處置。二是“自救安排”。落實機構及其主要股東、實際控制人和最終受益人的主體責任,全面做實資本工具吸收損失機制。自救失敗的問題機構必須依法重整或破產關閉。三是“注入基金”。必要時運用存款保險等行業(yè)保障基金和金融穩(wěn)定保障基金,防止擠提、退保事件和單體風險引發(fā)系統(tǒng)性區(qū)域性風險。四是“及時止損”。為最大限度維護人民群眾根本利益,必須以成本最小為原則,讓經營失敗金融企業(yè)退出市場。五是“應急準備”。堅持底線思維、極限思維,制定處置系統(tǒng)性危機的預案。六是“快速啟動”。有些金融機構風險的爆發(fā)具有突然性,形勢惡化如同火警,啟動處置機制必須有特殊授權安排。
二、現(xiàn)階段金融監(jiān)管面臨的主要挑戰(zhàn)
黨的十八大以來,在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下,我國金融業(yè)改革發(fā)展穩(wěn)定取得歷史性的偉大成就。中國銀行(601988)業(yè)總資產名列世界第一位,股票市場、債券市場和保險市場規(guī)模均居世界第二位。我們經受住一系列嚴重風險沖擊,成功避免若干全面性危機,金融治理體系和治理能力現(xiàn)代化持續(xù)推進。
當前,百年變局和世紀疫情交織疊加,國內外經濟金融環(huán)境發(fā)生深刻變化,不穩(wěn)定不確定不安全因素明顯增多,金融風險誘因和形態(tài)更加復雜。我國發(fā)展進入戰(zhàn)略機遇和風險挑戰(zhàn)并存時期,各種“黑天鵝”“灰犀!笔录S時可能發(fā)生。
世界經濟復蘇分化加劇,增長動力不足。高通脹正在成為全球經濟的最大挑戰(zhàn),主要發(fā)達經濟體中央銀行激進收緊貨幣政策,很可能引發(fā)歐美廣泛的經濟衰退,疊加疫情反復、大國博弈、地緣政治沖突和能源糧食危機等,將持續(xù)影響全球貿易投資和國際金融市場穩(wěn)定。除此之外,西方國家經濟由產業(yè)資本主導轉變?yōu)榻鹑谫Y本主導,近些年來正在向科技資本和數據資本主導轉變,帶來的震蕩非常廣泛,影響十分久遠。
我國正處于由高速增長向高質量發(fā)展轉變的關鍵時期。經濟社會高質量發(fā)展為抵御風險提供了堅實依托,轉型調整也帶來結構性市場出清。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化持續(xù)推進,需求結構和生產函數發(fā)生重大變化,金融與實體經濟適配性不足、資金循環(huán)不暢和供求脫節(jié)等現(xiàn)象相互影響,有時甚至會反復強化。
現(xiàn)代科技的廣泛應用使金融業(yè)態(tài)、風險形態(tài)、傳導路徑和安全邊界發(fā)生重大變化;ヂ(lián)網平臺開辦金融業(yè)務帶來特殊挑戰(zhàn),一些平臺企業(yè)占有數據、知識、技術等要素優(yōu)勢,并與資本緊密結合。如何保證公平競爭、鼓勵科技創(chuàng)新,同時防止無序擴張和野蠻生長,是我們面臨的艱巨任務。數據安全、反壟斷和金融基礎設施穩(wěn)健運行成為新的關注重點。監(jiān)管科技手段與行業(yè)數字化水平的差距凸顯。
金融機構公司治理與高質量發(fā)展要求相比仍有差距。一些銀行、保險公司的管理團隊遠不能適應金融業(yè)快速發(fā)展、金融體系更加復雜和不斷開放的趨勢。近年發(fā)生的金融風險事件充分表明,相當多的金融機構不同程度地存在黨的領導逐級弱化、股權關系不透明、股東行為不審慎、關聯(lián)交易不合規(guī)、戰(zhàn)略規(guī)劃不清晰、董事高管履職有效性不足和績效考核不科學等問題。解決這些治理方面的沉疴痼疾仍須付出艱苦努力。
疫情反復沖擊下,金融風險形勢復雜嚴峻,新老問題交織疊加。信用違約事件時有發(fā)生,影子銀行存量規(guī)模依然不小,部分地方政府隱性債務尚未緩解,一些大型企業(yè)特別是頭部房企債務風險突出,涉眾型金融犯罪多發(fā),地方金融組織風控能力薄弱。這些都迫切需要健全事前事中事后監(jiān)管機制安排,實現(xiàn)監(jiān)管全鏈條全領域全覆蓋。
專業(yè)化處置機構和常態(tài)化風險處置機制不健全。市場化處置工具不完善,實踐中“一事一議”的處置規(guī)范性不足。金融穩(wěn)定保障基金、存款保險基金、保險保障基金、信托業(yè)保障基金和投資者保護基金等行業(yè)保障基金的損失吸收和分擔缺乏清晰的法律規(guī)定。金融機構及其股東、實控人或最終受益人的風險處置主體責任需要強化,金融管理部門風險處置責任需進一步明確,地方黨委政府屬地風險處置責任落實的積極性還需進一步提升。
此外,金融生態(tài)、法制環(huán)境和信用體系建設任重道遠。金融監(jiān)管資源總體仍然緊張,高素質監(jiān)管人才較為缺乏,基層監(jiān)管力量十分薄弱。金融治理的一些關鍵環(huán)節(jié),法律授權不足。
三、加強和完善現(xiàn)代金融監(jiān)管的重點舉措
站在新的歷史起點,金融監(jiān)管改革任務非常艱巨。必須以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導,堅守以人民為中心根本立場,不斷提升金融監(jiān)管的能力和水平。
(一)強化黨對金融工作的集中統(tǒng)一領導。黨的領導是做好金融工作的最大政治優(yōu)勢。走中國特色金融發(fā)展之路,要進一步強化黨中央對金融工作的領導,建立健全金融穩(wěn)定和發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調機制,中央各相關部門和省級黨委政府都要自覺服從、主動作為。我國絕大多數金融機構都是地方法人,其黨的關系、干部管理、國有股權監(jiān)管、審計監(jiān)察和司法管轄也都在地方,因此,必須進一步強化地方黨委對金融機構黨組織的領導,建立健全地方黨政主要領導負責的重大風險處置機制。中央金融管理部門要依照法定職責承擔監(jiān)管主體責任,派出機構要自覺服從地方黨委政府領導,積極發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢和履行行業(yè)管理職責,共同推動建立科學高效的金融穩(wěn)定保障體系,公開透明地使用好風險處置資金。要及時查處風險亂象背后的腐敗問題,以強監(jiān)督推動強監(jiān)管嚴監(jiān)管,堅決糾正“寬松軟”,打造忠誠干凈擔當的監(jiān)管鐵軍。
(二)深化金融供給側結構性改革。全面強化金融服務實體經濟能力,堅決遏制脫實向虛。管好貨幣總閘門,防止宏觀杠桿率持續(xù)快速攀升。健全資本市場功能,提高直接融資比重。完善金融支持創(chuàng)新體系,加大對先進制造業(yè)、戰(zhàn)略性新興產業(yè)的中長期資金支持。健全普惠金融體系,改進小微企業(yè)和“三農”金融供給,提升新市民金融服務水平,鞏固拓展金融扶貧成果。督促中小銀行深耕本地,嚴格規(guī)范跨區(qū)域經營。強化保險保障功能,加快發(fā)展健康保險,規(guī)范發(fā)展第三支柱養(yǎng)老保險,健全國家巨災保險體系。穩(wěn)妥推進金融業(yè)高水平開放,服務構建“雙循環(huán)”新發(fā)展格局。
(三)健全“風險為本”的審慎監(jiān)管框架。有效抑制金融機構盲目擴張,推動法人機構業(yè)務牌照分類分級管理。把防控金融風險放到更加重要的位置,優(yōu)化監(jiān)管技術、方法和流程,實現(xiàn)風險早識別、早預警、早發(fā)現(xiàn)、早處置。充實政策工具箱,完善逆周期監(jiān)管和系統(tǒng)重要性金融機構監(jiān)管,防范風險跨機構跨市場和跨國境傳染。加強功能監(jiān)管和綜合監(jiān)管,對同質同類金融產品,按照“實質重于形式”原則進行穿透式監(jiān)管,實行公平統(tǒng)一的監(jiān)管規(guī)則。堅持金融創(chuàng)新必須在審慎監(jiān)管的前提下進行,對互聯(lián)網平臺金融業(yè)務實施常態(tài)化監(jiān)管,推動平臺經濟規(guī)范健康持續(xù)發(fā)展。強化金融反壟斷和反不正當競爭,依法規(guī)范和引導資本健康發(fā)展,防止資本在金融領域無序擴張。
(四)加強金融機構公司治理和內部控制。緊抓公司治理“牛鼻子”,推動健全現(xiàn)代金融企業(yè)制度。筑牢產業(yè)資本和金融資本“防火墻”,依法規(guī)范非金融企業(yè)投資金融機構。加強股東資質穿透審核和股東行為監(jiān)管,嚴格關聯(lián)交易管理。加強董事會、高級管理層履職行為監(jiān)督,引導金融機構選配政治強業(yè)務精的專業(yè)團隊,不斷增強公司治理機構之間和高管人員之間的相互支持相互監(jiān)督。完善激勵約束機制,健全不當所得追回制度和風險責任事后追償制度。督促金融機構全面細化和完善內控體系,嚴守會計準則和審慎監(jiān)管要求。強化外部監(jiān)督,規(guī)范信息披露,增強市場約束。
(五)營造嚴厲打擊金融犯罪的法治環(huán)境。遵循憲法宗旨和立法精神,更好發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預期、利長遠的作用。堅持金融業(yè)務持牌經營規(guī)則,既要糾正“有照違章”,也要打擊“無證駕駛”。織密金融法網,補齊制度短板,切實解決“牛欄關貓”問題。豐富執(zhí)法手段,充分發(fā)揮金融監(jiān)管機構與公安機關的優(yōu)勢條件,做好行政執(zhí)法與刑事司法銜接,強化與紀檢監(jiān)察、審計監(jiān)督等部門協(xié)作。提高違法成本,按照過罰相當的原則,努力做到程序正義和實體正義并重。保持行政處罰高壓態(tài)勢,常態(tài)化開展打擊惡意逃廢債、非法集資、非法吸收公眾存款和反洗錢、反恐怖融資等工作。省級地方政府對轄內防范和處置非法集資等工作負總責。
(六)切實維護好金融消費者的合法權益。探索建立央地和部門間協(xié)調機制,推動金融機構將消費者保護納入公司治理、企業(yè)文化和經營戰(zhàn)略中統(tǒng)籌謀劃。嚴格規(guī)范金融產品銷售管理,強化風險提示和信息披露,大力整治虛假宣傳、誤導銷售、霸王條款等問題。推動健全金融糾紛多元化解機制,暢通投訴受理渠道。加強金融知識宣傳教育,引導樹立長期投資、價值投資、理性投資和風險防范意識,不斷提升全社會金融素養(yǎng)。依法保障金融消費者自主選擇、公平交易、信息安全等基本權利,守護好廣大人民群眾“錢袋子”。
(七)完善金融安全網和風險處置長效機制。加快出臺金融穩(wěn)定法,明確金融風險處置的觸發(fā)標準、程序機制、資金來源和法律責任。在強化金融穩(wěn)定保障機制的條件下,建立完整的金融風險處置體系,明確監(jiān)管機構與處置機構的關系。區(qū)分常規(guī)風險、突發(fā)風險和重大風險,按照責任分工落實處置工作機制,合理運用各項處置措施和工具。金融穩(wěn)定保障基金、存款保險基金及其他行業(yè)保障基金不能成為“發(fā)款箱”,要健全職能,強化組織體系,充分發(fā)揮市場化法治化處置平臺作用。
(八)加快金融監(jiān)管數字化智能化轉型。積極推進監(jiān)管大數據平臺建設,開發(fā)智能化風險分析工具,完善風險早期預警模塊,增強風險監(jiān)測前瞻性、穿透性、全面性。逐步實現(xiàn)行政審批、非現(xiàn)場監(jiān)管、現(xiàn)場檢查、行政處罰等各項監(jiān)管流程的標準化線上化,確保監(jiān)管行為可審計、可追溯。完善監(jiān)管數據治理,打通信息孤島,有效保護數據安全。加強金融監(jiān)管基礎設施建設,優(yōu)化網絡架構和運行維護體系。
金融管理工作具有很強的政治性、人民性,我們要深刻領悟“兩個確立”的決定性意義,自覺踐行“兩個維護”,以對歷史和人民負責的態(tài)度,埋頭苦干,守正創(chuàng)新,堅定不移地推進金融治理體系和治理能力現(xiàn)代化。
(摘自《黨的二十大報告輔導讀本》)
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