來源：天勇談經(jīng)濟(jì)
市場化改革加快經(jīng)濟(jì)增長速度專欄按：今年3到6月期間，中國人民大學(xué)全球治理與發(fā)展研究院和東北財(cái)經(jīng)大學(xué)國民經(jīng)濟(jì)工程實(shí)驗(yàn)室工作論文中，形成了《從供給側(cè)測算經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)及對改革的要求》和《從需求側(cè)測算經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)及對改革的要求》各2萬余字的上下兩部分研究報(bào)告，分篇陸續(xù)摘要發(fā)出。今天發(fā)出之十六。
周天勇
當(dāng)年有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)想在五年時(shí)間里理順中國的財(cái)稅體制。曾經(jīng)在2007年國家發(fā)改委綜合司委托的課題報(bào)告中我主持的團(tuán)隊(duì)研究建議，縣市級政府收入應(yīng)當(dāng)以房地產(chǎn)稅為主，土地增值收益所得稅，包括地方性資源稅、排污稅、車船牌照費(fèi)等；對目前的土地和房產(chǎn)稅費(fèi)需要清理，一些稅費(fèi)項(xiàng)目需要廢除，一些需要?dú)w并，最后統(tǒng)一為1~2個(gè)稅種，留為縣市級稅種。當(dāng)然，前提條件是，農(nóng)村集體土地直接競爭性入市，取消土地40到70年地方財(cái)政土地出讓金體制，住宅多元化建設(shè)多渠道供給，延長城鎮(zhèn)企業(yè)和居民土地房屋使用財(cái)產(chǎn)權(quán)年期，形成可征房地產(chǎn)稅的體制條件。然而，這一改革設(shè)想，最后因討論中阻力太大，并沒能夠付諸實(shí)施。
現(xiàn)在看來，土地出讓金必然會(huì)枯竭，中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付也十分緊張，民生和社會(huì)其他支出需求越來越大，如果找不出一個(gè)支撐基層財(cái)政收支和事務(wù)運(yùn)轉(zhuǎn)的收入來源，那么，基層治理體系可能會(huì)維持不住。
一、資產(chǎn)化改革不深入而想開拓房地產(chǎn)稅的困境
三中全會(huì)提出，要開拓基層地方政府的收入來源，特別是開征房產(chǎn)稅。如果僅僅是指城鎮(zhèn)商品住宅和商服用地房產(chǎn)稅，那么，在地方政府饑餓供地高價(jià)賣地時(shí)代，已經(jīng)交納了40年到70年高額土地使用地租，再征實(shí)際是重復(fù)征稅。加重居民和企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)。
中國還處在農(nóng)村農(nóng)業(yè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)向城市社會(huì)和工服經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過程中，城鄉(xiāng)之間土地和住宅的配置一定還會(huì)因此而發(fā)生變化。因此，增加房地產(chǎn)稅的著眼點(diǎn)在于，中國目前有大量的不是資產(chǎn)沒有價(jià)格的建設(shè)用地、各種小產(chǎn)權(quán)房和農(nóng)村城郊住宅，現(xiàn)在只是生活和生產(chǎn)資料。推進(jìn)資產(chǎn)化改革，開辟稅收來源，是地方財(cái)政收入從土地出讓金到房地產(chǎn)稅的一個(gè)重大的轉(zhuǎn)型。
然而，城鎮(zhèn)國有使用的土地，城鎮(zhèn)擴(kuò)大原集體已建或者違建土地，國防使用但建設(shè)了住宅的土地，還有單位土地自建房屋等等，如果不能夠在二級市場上交易，農(nóng)村其他建設(shè)和農(nóng)業(yè)用地集體所有，使用者承租，但不得擅自交易。這就在開征房地產(chǎn)稅時(shí)會(huì)出現(xiàn)一系列的問題，就城鎮(zhèn)領(lǐng)域看：（1）從征稅對象看，如城鎮(zhèn)國有土地，其使用財(cái)產(chǎn)權(quán)因不能二級交易而無法市場定價(jià)，也無法是真正的資產(chǎn)。征收房地產(chǎn)稅，在法理上還是有瑕疵。（2）國有企業(yè)使用的土地約8000萬畝左右，甚至更多，一半是無償劃撥所得，一半是政府低價(jià)出讓所得，但其勞動(dòng)、資本和土地綜合產(chǎn)出水平及效率很低。一旦開征房地產(chǎn)稅，國有經(jīng)濟(jì)勢必整體進(jìn)入虧損狀態(tài)。（3）前面已述，合法的房屋和土地使用者，因?yàn)橐呀?jīng)交納了高額40到70年的國有土地地租—出讓金，再向城鎮(zhèn)商品住宅和企業(yè)用地征收房地產(chǎn)稅，會(huì)是重復(fù)征稅。（4）城鎮(zhèn)中存在著許多小產(chǎn)權(quán)房屋、土地和其他建筑物，如深圳可能有40%到50%的建設(shè)用地和房屋屬于小產(chǎn)權(quán)，對其處置的方式，一是不允許去補(bǔ)辦合法手續(xù)，強(qiáng)行拆除，結(jié)果是資產(chǎn)滅失，也就沒有成為房地產(chǎn)稅源的機(jī)會(huì)；二是補(bǔ)交土地出讓金和補(bǔ)辦其他手續(xù)，結(jié)果是許多使用者補(bǔ)不起，或者即使補(bǔ)了，也不會(huì)成為征收房地產(chǎn)稅的來源，因?yàn)檎荒艿刈夂拓?cái)產(chǎn)稅雙重征收。
從農(nóng)村和城郊，還有未來的集體土地直接進(jìn)入建設(shè)用地市場等領(lǐng)域看，有的學(xué)者堅(jiān)持農(nóng)村傳統(tǒng)的土地集體所有體制，不贊成對城鄉(xiāng)土地房屋進(jìn)行資產(chǎn)化改革。討論之下，農(nóng)村和城郊成了堅(jiān)持集體所有權(quán)、農(nóng)民宅地耕地承包使用權(quán)不變、房屋土地配置由耕種權(quán)和居住權(quán)來解決，即三權(quán)分置的集體土地所有制結(jié)構(gòu)來適應(yīng)用地用房結(jié)構(gòu)的變動(dòng)。集體土地不經(jīng)過地方政府強(qiáng)制征用，自主進(jìn)入競爭性的土地市場交易能不能落實(shí)，加上城鎮(zhèn)國有土地使用財(cái)產(chǎn)權(quán)能不能在二級市場上交易，因有關(guān)部門的權(quán)利很強(qiáng)和影響力太大，能不能落實(shí)還都是個(gè)懸念。
分析到這里，我們假設(shè)一下，因這是一個(gè)新的開征房地產(chǎn)稅的領(lǐng)域，政府想強(qiáng)行推進(jìn)農(nóng)村、城郊和城市擴(kuò)大使用的集體建設(shè)土地房地產(chǎn)稅的開征，那么，除了上面已經(jīng)提到的四條外，還會(huì)遇到這樣一些問題：（1）向農(nóng)村村民集體自治村組織征收，它又不是經(jīng)濟(jì)組織，全國絕大部分農(nóng)村集體組織基本上都靠政府各種三農(nóng)支持度日，有經(jīng)濟(jì)實(shí)力的寥寥無幾，房地產(chǎn)稅能夠從集體征收上來嗎？（2）向耕地和宅地承包者和使用者征稅，農(nóng)業(yè)用地一般不征收房地產(chǎn)稅，宅地所有權(quán)是集體的，使用財(cái)產(chǎn)權(quán)沒有確權(quán)，或者確權(quán)后仍然不允許交易定價(jià)，因而它不是資產(chǎn)，那么如何向宅地使用者征收房地產(chǎn)稅呢？（3）集體土地即使直接進(jìn)入一級建設(shè)用地交易市場，如果土地還是禁止二級市場交易，其仍然是無價(jià)格的生產(chǎn)資料，使用者的土地也是評估機(jī)構(gòu)界定的高風(fēng)險(xiǎn)垃圾資產(chǎn)。向其征稅，仍然有法律上的瑕疵。
需不需要推進(jìn)城鄉(xiāng)土地和農(nóng)村住宅真正的資產(chǎn)化改革，實(shí)際也是基層地方政府能不能得到穩(wěn)定財(cái)政收入的關(guān)鍵。否則，基層地方財(cái)政稅源困境，這一問題基本上被解決的可能性為零。
二、想開征房地產(chǎn)稅必需推進(jìn)的資產(chǎn)化改革
1．農(nóng)村城郊集體土地房屋資產(chǎn)化改革
農(nóng)村可資產(chǎn)化的土地主要有，居住、加工、倉儲(chǔ)、商業(yè)和旅游等建設(shè)用地，耕地、園地、集體林地、草原等農(nóng)業(yè)用地；可資產(chǎn)化房屋，主要是農(nóng)民的住宅。改革的內(nèi)容是，農(nóng)村城郊土地集體所有性質(zhì)不變，形成城鄉(xiāng)土地要素統(tǒng)一的交易市場，農(nóng)村所有建設(shè)用地和農(nóng)業(yè)用地使用財(cái)產(chǎn)權(quán)，農(nóng)民住房均可以交易。
農(nóng)村和城郊耕地、住宅，不再向農(nóng)戶進(jìn)行無償調(diào)劑和分配，住宅和耕地在堅(jiān)持土地集體所有的前提下，使用財(cái)產(chǎn)權(quán)可以通過內(nèi)部居民間的交易進(jìn)行再調(diào)劑。與城鎮(zhèn)居民一樣，不對農(nóng)村居民居住需求限定宅地房屋套數(shù)和面積。耕地、宅地和其他所有土地，可以向村內(nèi)外、城鎮(zhèn)居民及投資者出租和出售，但需要限制用途，并禁止房地產(chǎn)投機(jī)囤地炒作。
目前的農(nóng)村村委會(huì)組織是一級社會(huì)管理自治組織，不是具有資產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)權(quán)責(zé)利的經(jīng)濟(jì)主體。因此，除農(nóng)戶宅地和承包耕地以外，其他農(nóng)村和城郊的各類土地和集體房屋，將其股份化到每個(gè)戶籍農(nóng)民個(gè)體持有權(quán)利，還可以成立農(nóng)民土地房屋合作社，由合作社為經(jīng)濟(jì)主體從事這些土地和房屋的出租、交易、抵押、投資、建設(shè)、經(jīng)營等事務(wù)；農(nóng)民按股權(quán)分配土地交易收入，分配土地出租和經(jīng)營的收益，并承擔(dān)債務(wù)等義務(wù)；農(nóng)民也可以在村組織內(nèi)部，或者向村外居民和投資者轉(zhuǎn)讓自己的股份。
2．城鎮(zhèn)工礦和工程調(diào)水增地資產(chǎn)化改革
除了農(nóng)村農(nóng)業(yè)和建設(shè)用地外，城鎮(zhèn)、獨(dú)立工礦、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、交通水利等還有大量的建設(shè)用地，由于土地閑置和低利用只有交回自然資源部門由其再出讓的規(guī)定，規(guī)劃太細(xì)和調(diào)整變更土地用途和規(guī)劃程序煩瑣冗長，這些本來可以通過市場交易和用于抵押的土地，基本上無法交易，也不可能用于抵押等，成為無價(jià)值的生產(chǎn)資料。
城鎮(zhèn)中的工業(yè)倉儲(chǔ)物流用地、產(chǎn)業(yè)園區(qū)企業(yè)用地、獨(dú)立工礦用地、交通樞紐的附帶商業(yè)用地、事業(yè)改企業(yè)用地等，都應(yīng)當(dāng)成為資產(chǎn)。所要進(jìn)行的改革是，取消工礦、城鎮(zhèn)物流倉儲(chǔ)等閑置用地，由自然資源部門收回，集中在地方政府招拍掛平臺(tái)出讓交易配置的體制；土地國有不變，目前法人和自然人使用的土地，放寬用地變更，簡化減少審批程序和大幅度縮短審批時(shí)間，其土地使用財(cái)產(chǎn)權(quán)可以自由上市按市場價(jià)交易，成為市場經(jīng)濟(jì)真正意義上的資產(chǎn)。
另外，還可以發(fā)行長周期國債，利用開發(fā)土地抵押貸款，投資建設(shè)南水北調(diào)、東水西調(diào)、外水內(nèi)留和海水陸用全國性水網(wǎng)工程，開發(fā)土地資產(chǎn)化，經(jīng)濟(jì)發(fā)展密集度高地區(qū)向開發(fā)增加土地地區(qū)購買建設(shè)用地指標(biāo)，形成西部和北部開發(fā)增加耕地和人口、城鎮(zhèn)、工業(yè)密集地區(qū)需要建設(shè)用地之間跨區(qū)域的占補(bǔ)平衡，各類開發(fā)成熟土地資產(chǎn)向各用地主體出售。
從中國資產(chǎn)潛能和潛在基層政府房產(chǎn)稅收入來看，我們假定對城鎮(zhèn)對70億平方米小產(chǎn)權(quán)房，因無土地出讓金并合法化，按照1%征收房地產(chǎn)稅，可獲得5000億元稅收；產(chǎn)業(yè)園區(qū)、礦山、城鎮(zhèn)物流倉儲(chǔ)等土地可交易并成為財(cái)產(chǎn)，按照1.5%征收地產(chǎn)稅，可獲得11127億元稅收。
推進(jìn)更多事業(yè)企業(yè)化改革，定標(biāo)定額黨政單位和軍事軍工用地用房。清理出來的房屋和土地資源，有償重組，市場化交易，盤活利用，成為可收取稅的資產(chǎn)。筆者估算，此項(xiàng)改革可收取的潛在房地產(chǎn)稅也在1萬億元左右。
農(nóng)村耕地、草地和園地，不收地產(chǎn)稅；對農(nóng)村原有住宅并自己居住使用的住宅不收取房產(chǎn)稅。對農(nóng)村經(jīng)營性林業(yè)用地，可按照2‰收取林地使用權(quán)財(cái)產(chǎn)稅；農(nóng)村建設(shè)用地興辦二三產(chǎn)業(yè)的，按照3‰收取林地使用權(quán)財(cái)產(chǎn)稅；而購買、繼承農(nóng)村中原有住宅和宅基地的，征收4‰的房產(chǎn)稅；還有興辦經(jīng)營農(nóng)場的，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用設(shè)施不征收房產(chǎn)稅，而所配建住宅宅院征收3.5‰的房產(chǎn)稅。潛在稅收在1萬億元左右甚至更多。
這樣，我們可以在不動(dòng)目前農(nóng)村和城鎮(zhèn)一套住宅宅院居民利益的前提下，利用增量改革辦法，使基層市縣級政府獲得年平均3.5萬億元左右的房地產(chǎn)使用權(quán)財(cái)產(chǎn)稅。其方法是，以無價(jià)值的土地房屋資產(chǎn)化改革形成稅源，以將其不完善的產(chǎn)權(quán)合法化換取可以征稅的法理，以給予居民土地房屋使用年期（如100~500年）財(cái)產(chǎn)權(quán)形成基層政府的收入來源。
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