來源：天勇談經(jīng)濟
市場化改革加快經(jīng)濟增長速度專欄按：今年3到6月期間，中國人民大學全球治理與發(fā)展研究院和東北財經(jīng)大學國民經(jīng)濟工程實驗室工作論文中，形成了《從供給側(cè)測算經(jīng)濟增長目標及對改革的要求》和《從需求側(cè)測算經(jīng)濟增長目標及對改革的要求》各2萬余字的上下兩部分研究報告，分篇陸續(xù)摘要發(fā)出。今天發(fā)出之十六。
周天勇
當年有關領導想在五年時間里理順中國的財稅體制。曾經(jīng)在2007年國家發(fā)改委綜合司委托的課題報告中我主持的團隊研究建議，縣市級政府收入應當以房地產(chǎn)稅為主，土地增值收益所得稅，包括地方性資源稅、排污稅、車船牌照費等；對目前的土地和房產(chǎn)稅費需要清理，一些稅費項目需要廢除，一些需要歸并，最后統(tǒng)一為1~2個稅種，留為縣市級稅種。當然，前提條件是，農(nóng)村集體土地直接競爭性入市，取消土地40到70年地方財政土地出讓金體制，住宅多元化建設多渠道供給，延長城鎮(zhèn)企業(yè)和居民土地房屋使用財產(chǎn)權(quán)年期，形成可征房地產(chǎn)稅的體制條件。然而，這一改革設想，最后因討論中阻力太大，并沒能夠付諸實施。
現(xiàn)在看來，土地出讓金必然會枯竭，中央財政轉(zhuǎn)移支付也十分緊張，民生和社會其他支出需求越來越大，如果找不出一個支撐基層財政收支和事務運轉(zhuǎn)的收入來源，那么，基層治理體系可能會維持不住。
一、資產(chǎn)化改革不深入而想開拓房地產(chǎn)稅的困境
三中全會提出，要開拓基層地方政府的收入來源，特別是開征房產(chǎn)稅。如果僅僅是指城鎮(zhèn)商品住宅和商服用地房產(chǎn)稅，那么，在地方政府饑餓供地高價賣地時代，已經(jīng)交納了40年到70年高額土地使用地租，再征實際是重復征稅。加重居民和企業(yè)的稅收負擔。
中國還處在農(nóng)村農(nóng)業(yè)社會經(jīng)濟向城市社會和工服經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的過程中，城鄉(xiāng)之間土地和住宅的配置一定還會因此而發(fā)生變化。因此，增加房地產(chǎn)稅的著眼點在于，中國目前有大量的不是資產(chǎn)沒有價格的建設用地、各種小產(chǎn)權(quán)房和農(nóng)村城郊住宅，現(xiàn)在只是生活和生產(chǎn)資料。推進資產(chǎn)化改革，開辟稅收來源，是地方財政收入從土地出讓金到房地產(chǎn)稅的一個重大的轉(zhuǎn)型。
然而，城鎮(zhèn)國有使用的土地，城鎮(zhèn)擴大原集體已建或者違建土地，國防使用但建設了住宅的土地，還有單位土地自建房屋等等，如果不能夠在二級市場上交易，農(nóng)村其他建設和農(nóng)業(yè)用地集體所有，使用者承租，但不得擅自交易。這就在開征房地產(chǎn)稅時會出現(xiàn)一系列的問題，就城鎮(zhèn)領域看：（1）從征稅對象看，如城鎮(zhèn)國有土地，其使用財產(chǎn)權(quán)因不能二級交易而無法市場定價，也無法是真正的資產(chǎn)。征收房地產(chǎn)稅，在法理上還是有瑕疵。（2）國有企業(yè)使用的土地約8000萬畝左右，甚至更多，一半是無償劃撥所得，一半是政府低價出讓所得，但其勞動、資本和土地綜合產(chǎn)出水平及效率很低。一旦開征房地產(chǎn)稅，國有經(jīng)濟勢必整體進入虧損狀態(tài)。（3）前面已述，合法的房屋和土地使用者，因為已經(jīng)交納了高額40到70年的國有土地地租—出讓金，再向城鎮(zhèn)商品住宅和企業(yè)用地征收房地產(chǎn)稅，會是重復征稅。（4）城鎮(zhèn)中存在著許多小產(chǎn)權(quán)房屋、土地和其他建筑物，如深圳可能有40%到50%的建設用地和房屋屬于小產(chǎn)權(quán)，對其處置的方式，一是不允許去補辦合法手續(xù)，強行拆除，結(jié)果是資產(chǎn)滅失，也就沒有成為房地產(chǎn)稅源的機會；二是補交土地出讓金和補辦其他手續(xù)，結(jié)果是許多使用者補不起，或者即使補了，也不會成為征收房地產(chǎn)稅的來源，因為政府不能地租和財產(chǎn)稅雙重征收。
從農(nóng)村和城郊，還有未來的集體土地直接進入建設用地市場等領域看，有的學者堅持農(nóng)村傳統(tǒng)的土地集體所有體制，不贊成對城鄉(xiāng)土地房屋進行資產(chǎn)化改革。討論之下，農(nóng)村和城郊成了堅持集體所有權(quán)、農(nóng)民宅地耕地承包使用權(quán)不變、房屋土地配置由耕種權(quán)和居住權(quán)來解決，即三權(quán)分置的集體土地所有制結(jié)構(gòu)來適應用地用房結(jié)構(gòu)的變動。集體土地不經(jīng)過地方政府強制征用，自主進入競爭性的土地市場交易能不能落實，加上城鎮(zhèn)國有土地使用財產(chǎn)權(quán)能不能在二級市場上交易，因有關部門的權(quán)利很強和影響力太大，能不能落實還都是個懸念。
分析到這里，我們假設一下，因這是一個新的開征房地產(chǎn)稅的領域，政府想強行推進農(nóng)村、城郊和城市擴大使用的集體建設土地房地產(chǎn)稅的開征，那么，除了上面已經(jīng)提到的四條外，還會遇到這樣一些問題：（1）向農(nóng)村村民集體自治村組織征收，它又不是經(jīng)濟組織，全國絕大部分農(nóng)村集體組織基本上都靠政府各種三農(nóng)支持度日，有經(jīng)濟實力的寥寥無幾，房地產(chǎn)稅能夠從集體征收上來嗎？（2）向耕地和宅地承包者和使用者征稅，農(nóng)業(yè)用地一般不征收房地產(chǎn)稅，宅地所有權(quán)是集體的，使用財產(chǎn)權(quán)沒有確權(quán)，或者確權(quán)后仍然不允許交易定價，因而它不是資產(chǎn)，那么如何向宅地使用者征收房地產(chǎn)稅呢？（3）集體土地即使直接進入一級建設用地交易市場，如果土地還是禁止二級市場交易，其仍然是無價格的生產(chǎn)資料，使用者的土地也是評估機構(gòu)界定的高風險垃圾資產(chǎn)。向其征稅，仍然有法律上的瑕疵。
需不需要推進城鄉(xiāng)土地和農(nóng)村住宅真正的資產(chǎn)化改革，實際也是基層地方政府能不能得到穩(wěn)定財政收入的關鍵。否則，基層地方財政稅源困境，這一問題基本上被解決的可能性為零。
二、想開征房地產(chǎn)稅必需推進的資產(chǎn)化改革
1．農(nóng)村城郊集體土地房屋資產(chǎn)化改革
農(nóng)村可資產(chǎn)化的土地主要有，居住、加工、倉儲、商業(yè)和旅游等建設用地，耕地、園地、集體林地、草原等農(nóng)業(yè)用地；可資產(chǎn)化房屋，主要是農(nóng)民的住宅。改革的內(nèi)容是，農(nóng)村城郊土地集體所有性質(zhì)不變，形成城鄉(xiāng)土地要素統(tǒng)一的交易市場，農(nóng)村所有建設用地和農(nóng)業(yè)用地使用財產(chǎn)權(quán)，農(nóng)民住房均可以交易。
農(nóng)村和城郊耕地、住宅，不再向農(nóng)戶進行無償調(diào)劑和分配，住宅和耕地在堅持土地集體所有的前提下，使用財產(chǎn)權(quán)可以通過內(nèi)部居民間的交易進行再調(diào)劑。與城鎮(zhèn)居民一樣，不對農(nóng)村居民居住需求限定宅地房屋套數(shù)和面積。耕地、宅地和其他所有土地，可以向村內(nèi)外、城鎮(zhèn)居民及投資者出租和出售，但需要限制用途，并禁止房地產(chǎn)投機囤地炒作。
目前的農(nóng)村村委會組織是一級社會管理自治組織，不是具有資產(chǎn)和經(jīng)濟權(quán)責利的經(jīng)濟主體。因此，除農(nóng)戶宅地和承包耕地以外，其他農(nóng)村和城郊的各類土地和集體房屋，將其股份化到每個戶籍農(nóng)民個體持有權(quán)利，還可以成立農(nóng)民土地房屋合作社，由合作社為經(jīng)濟主體從事這些土地和房屋的出租、交易、抵押、投資、建設、經(jīng)營等事務；農(nóng)民按股權(quán)分配土地交易收入，分配土地出租和經(jīng)營的收益，并承擔債務等義務；農(nóng)民也可以在村組織內(nèi)部，或者向村外居民和投資者轉(zhuǎn)讓自己的股份。
2．城鎮(zhèn)工礦和工程調(diào)水增地資產(chǎn)化改革
除了農(nóng)村農(nóng)業(yè)和建設用地外，城鎮(zhèn)、獨立工礦、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、交通水利等還有大量的建設用地，由于土地閑置和低利用只有交回自然資源部門由其再出讓的規(guī)定，規(guī)劃太細和調(diào)整變更土地用途和規(guī)劃程序煩瑣冗長，這些本來可以通過市場交易和用于抵押的土地，基本上無法交易，也不可能用于抵押等，成為無價值的生產(chǎn)資料。
城鎮(zhèn)中的工業(yè)倉儲物流用地、產(chǎn)業(yè)園區(qū)企業(yè)用地、獨立工礦用地、交通樞紐的附帶商業(yè)用地、事業(yè)改企業(yè)用地等，都應當成為資產(chǎn)。所要進行的改革是，取消工礦、城鎮(zhèn)物流倉儲等閑置用地，由自然資源部門收回，集中在地方政府招拍掛平臺出讓交易配置的體制；土地國有不變，目前法人和自然人使用的土地，放寬用地變更，簡化減少審批程序和大幅度縮短審批時間，其土地使用財產(chǎn)權(quán)可以自由上市按市場價交易，成為市場經(jīng)濟真正意義上的資產(chǎn)。
另外，還可以發(fā)行長周期國債，利用開發(fā)土地抵押貸款，投資建設南水北調(diào)、東水西調(diào)、外水內(nèi)留和海水陸用全國性水網(wǎng)工程，開發(fā)土地資產(chǎn)化，經(jīng)濟發(fā)展密集度高地區(qū)向開發(fā)增加土地地區(qū)購買建設用地指標，形成西部和北部開發(fā)增加耕地和人口、城鎮(zhèn)、工業(yè)密集地區(qū)需要建設用地之間跨區(qū)域的占補平衡，各類開發(fā)成熟土地資產(chǎn)向各用地主體出售。
從中國資產(chǎn)潛能和潛在基層政府房產(chǎn)稅收入來看，我們假定對城鎮(zhèn)對70億平方米小產(chǎn)權(quán)房，因無土地出讓金并合法化，按照1%征收房地產(chǎn)稅，可獲得5000億元稅收；產(chǎn)業(yè)園區(qū)、礦山、城鎮(zhèn)物流倉儲等土地可交易并成為財產(chǎn)，按照1.5%征收地產(chǎn)稅，可獲得11127億元稅收。
推進更多事業(yè)企業(yè)化改革，定標定額黨政單位和軍事軍工用地用房。清理出來的房屋和土地資源，有償重組，市場化交易，盤活利用，成為可收取稅的資產(chǎn)。筆者估算，此項改革可收取的潛在房地產(chǎn)稅也在1萬億元左右。
農(nóng)村耕地、草地和園地，不收地產(chǎn)稅；對農(nóng)村原有住宅并自己居住使用的住宅不收取房產(chǎn)稅。對農(nóng)村經(jīng)營性林業(yè)用地，可按照2‰收取林地使用權(quán)財產(chǎn)稅；農(nóng)村建設用地興辦二三產(chǎn)業(yè)的，按照3‰收取林地使用權(quán)財產(chǎn)稅；而購買、繼承農(nóng)村中原有住宅和宅基地的，征收4‰的房產(chǎn)稅；還有興辦經(jīng)營農(nóng)場的，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用設施不征收房產(chǎn)稅，而所配建住宅宅院征收3.5‰的房產(chǎn)稅。潛在稅收在1萬億元左右甚至更多。
這樣，我們可以在不動目前農(nóng)村和城鎮(zhèn)一套住宅宅院居民利益的前提下，利用增量改革辦法，使基層市縣級政府獲得年平均3.5萬億元左右的房地產(chǎn)使用權(quán)財產(chǎn)稅。其方法是，以無價值的土地房屋資產(chǎn)化改革形成稅源，以將其不完善的產(chǎn)權(quán)合法化換取可以征稅的法理，以給予居民土地房屋使用年期（如100~500年）財產(chǎn)權(quán)形成基層政府的收入來源。
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