白鶴祥建議：盡快制定《粵港澳大灣區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展促進(jìn)條例》

　　又到一年兩會時(shí)間，今年全國人大代表、中國人民銀行廣州分行行長白鶴祥提交了一份關(guān)于盡快制定《粵港澳大灣區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展促進(jìn)條例》的建議。

　　2019年2月18日《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》發(fā)布，明確了將大灣區(qū)建設(shè)為富有活力和國際競爭力的一流灣區(qū)和世界級城市群，打造高質(zhì)量發(fā)展的典范。

　　白鶴祥代表認(rèn)為，國際經(jīng)驗(yàn)表明，謀求粵港澳大灣區(qū)長期發(fā)展必須法治先行。因而，有必要盡快由中央政府制定統(tǒng)一的《粵港澳大灣區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展促進(jìn)條例》，對促進(jìn)大灣區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出明確的法律規(guī)定，由港澳兩地立法機(jī)關(guān)根據(jù)相關(guān)程序同意在港澳地區(qū)適用。

　　大灣區(qū)融合法治先行

　　白鶴祥代表認(rèn)為，粵港澳大灣區(qū)建設(shè)存在融合難度大、法律沖突顯著、相關(guān)政策文件尚待立法程序確認(rèn)等問題，迫切需要通過制定《粵港澳大灣區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展促進(jìn)條例》來統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)解決。

　　首先，粵港澳大灣區(qū)建設(shè)意義重大，但融合難度較高。建設(shè)粵港澳大灣區(qū)是重大國家戰(zhàn)略，具有重大的政治、經(jīng)濟(jì)和社會意義。進(jìn)一步提升粵港澳大灣區(qū)在國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和對外開放中的支撐引領(lǐng)作用，增進(jìn)香港、澳門同胞福祉，保持香港、澳門長期繁榮穩(wěn)定的重大舉措。

　　因此，白鶴祥代表人為，大灣區(qū)的發(fā)展不應(yīng)僅停留在經(jīng)濟(jì)合作層面，而是應(yīng)當(dāng)在經(jīng)濟(jì)融合的過程中逐步探索內(nèi)地、香港和澳門社會治理制度的對接和整合，在經(jīng)濟(jì)社會制度的全面整合過程中構(gòu)建香港和澳門民眾的國家認(rèn)同意識。

　　而法治社會中，法律制度的趨同和融合無疑是經(jīng)濟(jì)社會制度融合的基礎(chǔ)。因此，通過制定《粵港澳大灣區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展促進(jìn)條例》，逐步構(gòu)建統(tǒng)一而有效的粵港澳大灣區(qū)法律體系，是實(shí)現(xiàn)粵港澳大灣區(qū)真正融合發(fā)展的重要前提。

　　其次，粵港澳大灣區(qū)融合存在法律沖突�；浉郯拇鬄硡^(qū)具有“一二三四”（即一個(gè)國家、兩個(gè)制度、三個(gè)關(guān)稅區(qū)、四個(gè)核心城市）的特征，存在三種不同的法律制度。粵港澳大灣區(qū)涉及在兩種法系、三種不同法律制度下開展的府際合作（指政府之間在垂直和水平上的縱橫交錯關(guān)系，以及不同地區(qū)政府之間的關(guān)系），法律沖突是粵港澳大灣區(qū)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化面臨的重要問題。

　　法律的沖突主要表現(xiàn)在四個(gè)方面：一是法律體系差異，廣東省廣州市、深圳市、珠海市、佛山市、惠州市、東莞市、中山市、江門市、肇慶市（以下稱珠三角九市）是內(nèi)地法域的組成部分，屬于大陸法系，香港為英美法系，澳門則秉承葡萄牙法律傳統(tǒng)，亦屬于大陸法系。二是立法權(quán)限和程序差異，香港、澳門享有較為獨(dú)立的立法權(quán)，分別由立法會根據(jù)基本法規(guī)定并依照法定程序制定、修改和廢除法律。三是司法審判體系差異，香港、澳門均享有獨(dú)立的司法權(quán)和終審權(quán)。四是行政管理差異，香港、澳門雖與廣東同屬中央政府，但根據(jù)基本法的規(guī)定，中央政府負(fù)責(zé)管理特區(qū)的外交和防務(wù)，特區(qū)政府享有高度自治的行政管理權(quán)，自行處理特區(qū)的行政事務(wù)。

　　再次，現(xiàn)有涉及粵港澳大灣區(qū)的政策文件尚待立法程序確認(rèn)。2003年以來，內(nèi)地與香港、澳門簽署《內(nèi)地與香港關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排》、《內(nèi)地與澳門關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排》，并后續(xù)簽訂了10個(gè)補(bǔ)充協(xié)議。2010、2011年，廣東與香港、澳門分別簽署《粵港合作框架協(xié)議》、《粵澳合作框架協(xié)議》。2017年國家發(fā)改委牽頭粵港澳三地政府簽署《深化粵港澳合作推進(jìn)大灣區(qū)建設(shè)框架協(xié)議》。2019年，黨中央、國務(wù)院發(fā)布《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》。但相關(guān)粵港澳大灣區(qū)政策文件未經(jīng)立法程序確認(rèn)，在內(nèi)地不能成為法律淵源，不具備明確的法律效力。目前粵港澳深度合作的制度條件仍停留在政府協(xié)議為主的政策導(dǎo)向型機(jī)制，缺乏立法先行的法治推進(jìn)型合作方式。

　　先制定條例再立法

　　白鶴祥代表認(rèn)為， 制定《粵港澳大灣區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展促進(jìn)條例》的條件漸趨成熟。一方面，粵港澳大灣區(qū)概念經(jīng)過多年的醞釀和發(fā)展，影響廣泛，深入人心。相關(guān)專家、學(xué)者也認(rèn)識到，與東京灣、紐約灣、舊金山灣相比，粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的最大障礙是法治壁壘。

　　另一方面，2017年簽署的《深化粵港澳合作推進(jìn)大灣區(qū)建設(shè)框架協(xié)議》和近日發(fā)布的《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》，為制定《粵港澳大灣區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展促進(jìn)條例》奠定了堅(jiān)實(shí)的政策基礎(chǔ)。

　　白鶴祥代表建議，國際上成功的區(qū)域融合立法經(jīng)驗(yàn)可資借鑒。例如,美國的地區(qū)開發(fā),先后制定了《區(qū)域復(fù)興法案》和《區(qū)域開發(fā)法案》；日本首都圈的建設(shè)，制定了《首都圈整備法》,從法律上界定首都圈的范圍和發(fā)展方向�？缇硡^(qū)域融合較為成功的歐盟也制定了《歐洲聯(lián)盟條約》和《歐洲聯(lián)盟運(yùn)行條約》，奠定了跨境區(qū)域融合的法律基礎(chǔ)。區(qū)域融合方面的立法經(jīng)驗(yàn)表明，法治先行，有利于穩(wěn)定預(yù)期，促進(jìn)區(qū)域的良性可持續(xù)發(fā)展。

　　在白鶴祥代表看來，制定《粵港澳大灣區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展促進(jìn)條例》有利于消除當(dāng)前粵港澳大灣區(qū)事實(shí)存在的法治壁壘影響，協(xié)調(diào)不同法律體系之間的關(guān)系，探索逐步構(gòu)建統(tǒng)一的粵港澳大灣區(qū)法律體系，推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)的真正融合。

　　在具體的立法體例上，白鶴祥代表建議，鑒于粵港澳大灣區(qū)此前尚無專門立法，缺乏立法經(jīng)驗(yàn)，且粵港澳大灣區(qū)建設(shè)對相關(guān)法律的需求較為急迫，按照“急用先行”的原則，建議可先由國務(wù)院制定出臺行政法規(guī)《粵港澳大灣區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展促進(jìn)條例》，待條件成熟后，再由全國人大制定《粵港澳大灣區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展促進(jìn)法》。

　　根據(jù)區(qū)域融合立法的國際經(jīng)驗(yàn)和粵港澳大灣區(qū)涉及“三個(gè)法域”的情況，白鶴祥代表認(rèn)為，《粵港澳大灣區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展促進(jìn)條例》由國務(wù)院制定，主要適用于珠三角九市，香港、澳門的立法機(jī)關(guān)可以通過相應(yīng)的法律程序認(rèn)可并在整個(gè)粵港澳大灣區(qū)適用。

　　與此同時(shí)，白鶴祥代表還提交了一個(gè)《代擬稿》， 該部分內(nèi)容包括總則、機(jī)構(gòu)設(shè)置及規(guī)劃發(fā)展、空間布局、市場一體化、創(chuàng)新驅(qū)動、現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系、金融創(chuàng)新發(fā)展、共同對外開放、保障機(jī)制以及附則。

　　代擬稿還明確設(shè)立大灣區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展管理委員會，組織指導(dǎo)大灣區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展工作，協(xié)調(diào)解決大灣區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重大問題，有利于為粵港澳大灣區(qū)發(fā)展提供強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。

　　此外，他還建議成立專門的財(cái)政發(fā)展基金。由中央政府、廣東省政府按每年財(cái)政收入的固定比例撥付，香港、澳門特別行政區(qū)政府可視財(cái)政收入情況酌情撥付，有利于為粵港澳大灣區(qū)發(fā)展提供可持續(xù)的資金來源。

　　在解決法律沖突方面，白鶴祥代表認(rèn)為，對于珠三角九市和港澳之間存在的法律沖突，規(guī)定了由廣東省政府和香港、澳門特別行政區(qū)政府共同設(shè)立大灣區(qū)法律合作委員會，協(xié)調(diào)解決珠三角九市與香港、澳門存在的法律沖突。另一方面，特殊情況下，中央政府可授權(quán)珠三角九市在一定時(shí)間、一定范圍內(nèi)不適用現(xiàn)有相關(guān)行政法規(guī)和規(guī)章。