兩會｜徐諾金：關(guān)于盡快制定出臺《中華人民共和國普惠金融促進(jìn)法》的議案——基于蘭考普惠金融試驗區(qū)建設(shè)實踐

徐諾金「全國人大代表　中國人民銀行鄭州中支黨委書記、行長兼外匯局河南省分局局長」

2016年12月26日，蘭考縣獲批成為全國首個國家級普惠金融改革試驗區(qū)（以下簡稱蘭考試驗區(qū)），歷經(jīng)3年多建設(shè)，形成了可復(fù)制推廣的“以數(shù)字普惠金融為核心，以金融服務(wù)、普惠授信、信用信息、風(fēng)險防控”為基本內(nèi)容的“一平臺四體系”模式，初步探索出具有新時代中國特色的普惠金融發(fā)展之路。蘭考試驗區(qū)以體制機制創(chuàng)新釋放改革活力、以制度保障破解普惠金融發(fā)展難題，形成了有參考意義的制度創(chuàng)新樣本。

中共中央在黨的十九屆四中全會上提出，“要健全具有高度適應(yīng)性、競爭力、普惠性的現(xiàn)代金融體系。”國務(wù)院《推進(jìn)普惠金融發(fā)展規(guī)劃（2016－2020年）》（以下簡稱《規(guī)劃》）中指出“制定和完善普惠金融相關(guān)法律法規(guī)，形成系統(tǒng)性的法律框架，明確普惠金融服務(wù)供給、需求主體的權(quán)利義務(wù)，確保普惠金融服務(wù)有法可依、有章可循。”今年為《規(guī)劃》收官之年，但系統(tǒng)性的法律框架還沒有形成。亟待出臺一部普惠金融方面的基本法律《中華人民共和國普惠金融促進(jìn)法》（以下簡稱《促進(jìn)法》），規(guī)定公民的金融服務(wù)權(quán)利，明確金融機構(gòu)義務(wù)，強化政府部門激勵引導(dǎo)和監(jiān)督職責(zé)，構(gòu)建普惠金融發(fā)展的良好法治環(huán)境，形成各方參與、協(xié)調(diào)配合、共同發(fā)力的長效機制，推進(jìn)普惠金融領(lǐng)域治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

蘭考試驗區(qū)建設(shè)實踐對立法的啟示

“一平臺四體系”蘭考普惠金融模式已取得了顯著成效。2019年12月末，蘭考農(nóng)戶獲貸率達(dá)40.88%，比2016年底提高34.82個百分點，是蘭考試驗區(qū)批復(fù)時的6.7倍，有力助推了蘭考穩(wěn)定脫貧奔小康和鄉(xiāng)村振興。2017年蘭考縣在全國首批實現(xiàn)脫貧摘帽。蘭考模式入選中組部組織編寫的《貫徹落實習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想 在改革發(fā)展穩(wěn)定中攻堅克難案例》,是入選的172個案例中的兩個金融工作案例之一。同時入選中央黨校教學(xué)案例和清華大學(xué)教學(xué)案例。蘭考模式已在河南省22個縣（市、區(qū)）成功復(fù)制推廣。蘭考試驗區(qū)建設(shè)始終堅持問題導(dǎo)向、制度先行，從普惠金融需求和供給兩端發(fā)力，印發(fā)《普惠金融促進(jìn)管理辦法》等制度機制，出臺普惠授信管理等21個專項方案，用制度推動普惠金融發(fā)展難題解決，形成普惠金融發(fā)展長效機制，提供了普惠金融制度建設(shè)的成功案例。

注重從需求側(cè)建立保障農(nóng)民等弱勢群體獲取金融服務(wù)的制度機制。一是出臺管理辦法。蘭考試驗區(qū)探索出臺全國首部《普惠金融促進(jìn)管理辦法》，從基本金融權(quán)利出發(fā)，保障農(nóng)民等弱勢群體獲取機會平等、價格合理、便捷安全的基本金融服務(wù)。二是建立普惠授信體系。蘭考試驗區(qū)針對農(nóng)民信用缺失、空白不易貸款的難題，大膽創(chuàng)新，出臺《普惠授信業(yè)務(wù)管理辦法》，將信貸前置，變“信用+信貸”為“信貸+信用”機制，對農(nóng)民無條件、無差別授信3?5萬元，一次授信、3年有效，實現(xiàn)普惠授信戶戶全覆蓋，讓信貸服務(wù)的“觸手可及”“人人均享”，破解無信用記錄群體的貸款難題。三是完善信用信息體系。針對農(nóng)民信用記錄缺失、農(nóng)村信用環(huán)境不佳的問題，建立“信貸信用相長行動”機制，對失信者聯(lián)合懲戒，對守信者正向激勵，提升農(nóng)民信用意識，疏通需求通道，從基礎(chǔ)和根源上推動農(nóng)民獲取金融資源的良性循環(huán)與長期可持續(xù)。四是形成能力建設(shè)機制。針對農(nóng)民金融知識薄弱，獲取金融服務(wù)能力、創(chuàng)富能力不足問題，設(shè)立“普惠金融講習(xí)堂”“金融知識宣講團(tuán)”“金融夜�！保�通過多種途徑形成制度化機制，開展包括普惠金融、農(nóng)業(yè)技術(shù)等知識教育，授人以漁，提高農(nóng)民金融素養(yǎng)，提升農(nóng)民創(chuàng)富能力，夯實普惠金融長期發(fā)展根基。

注重從供給側(cè)建設(shè)普惠金融良好制度環(huán)境。一是建立普惠金融服務(wù)體系。印發(fā)工作方案，細(xì)化金融機構(gòu)權(quán)利和義務(wù)。推行主辦銀行制度，實現(xiàn)普惠金融服務(wù)站村村全覆蓋和數(shù)字普惠金融服務(wù)人人全覆蓋，引導(dǎo)金融機構(gòu)積極參與，大力發(fā)展數(shù)字普惠金融，創(chuàng)新金融產(chǎn)品，優(yōu)化金融服務(wù)，推出產(chǎn)業(yè)發(fā)展信用貸、普惠授信、“三位一體”、產(chǎn)業(yè)鏈融資等標(biāo)準(zhǔn)化產(chǎn)品，讓不同需求主體都能獲取豐富、多樣化的普惠金融產(chǎn)品和服務(wù)。二是建立風(fēng)險防控體系。印發(fā)《信貸風(fēng)險補償金管理辦法》，出臺一攬子工作細(xì)則，建立由銀行、政府風(fēng)險補償基金、擔(dān)保公司、保險公司四方分段分擔(dān)的風(fēng)險補償機制，解決金融機構(gòu)開展普惠金融獨自承擔(dān)高風(fēng)險的難題。三是制定系列激勵制度。制定《普惠金融財稅政策激勵辦法》等制度，統(tǒng)一規(guī)范財政獎補、差異化監(jiān)管、上市公司培育等方面的政策，并利用貨幣政策工具等手段加強激勵引導(dǎo)，解決“干與不干一個樣”的問題。

蘭考試驗區(qū)的實踐充分表明：制度是推動普惠金融不可或缺的驅(qū)動力，發(fā)展普惠金融有賴于良好制度環(huán)境�？茖W(xué)有力的制度體系，可以切實保障農(nóng)民獲取到基本金融服務(wù)，引導(dǎo)金融機構(gòu)為農(nóng)民提供可持續(xù)的金融服務(wù)，提高金融服務(wù)的可得性、覆蓋率和滿意度。

出臺《促進(jìn)法》的必要性

全面推進(jìn)依法治國，是黨的十八大作出的重大戰(zhàn)略部署，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。良法是善治之前提。從目前的現(xiàn)狀看，我國普惠金融尚沒有完整的法律體系，長期可持續(xù)推動普惠金融發(fā)展缺乏必要的法律支撐。借鑒蘭考成功案例的啟示，推進(jìn)和發(fā)展普惠金融，必須堅持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用，做好頂層設(shè)計，出臺《促進(jìn)法》。

需要彌補現(xiàn)行普惠金融法律體系缺失。現(xiàn)行的基本金融法律，《商業(yè)銀行法》《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》《證券法》《保險法》《消費者權(quán)益保護(hù)法》等法律，主要針對的是傳統(tǒng)金融業(yè)務(wù)，沒有普惠金融的相關(guān)規(guī)定，無法有效推動解決金融服務(wù)可得性這一普惠金融的核心問題。以現(xiàn)行的《消費權(quán)益保護(hù)法》為例，盡管單設(shè)法條對金融消費作出規(guī)定，保護(hù)金融消費者擁有八項權(quán)利。但普惠金融重點服務(wù)對象往往獲取不到金融服務(wù)，獲取不到金融服務(wù)，就無法享受金融消費者法定權(quán)利，其他法律面臨同樣問題。依據(jù)《立法法》，金融基本制度應(yīng)制定法律。因此十分必要立法，將成功、成熟的政策制度和實踐經(jīng)驗上升到法律層面，出臺普惠金融基本法律《促進(jìn)法》，彌補缺失的普惠金融法律體系，構(gòu)建系統(tǒng)性的普惠金融法律框架。

需要立法保障普惠金融需求者權(quán)利。諾貝爾和平獎獲得者穆罕默德?尤努斯說：“信貸是人權(quán)”，聯(lián)合國2005年提出普惠金融時，也把其作為一項金融權(quán)利。權(quán)利是社會發(fā)展的產(chǎn)物，來源于社會實踐和進(jìn)步。當(dāng)一個社會產(chǎn)生普遍性發(fā)展需求時，往往就會產(chǎn)生新的權(quán)利。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)條件下，金融重要性不斷凸顯，公民財產(chǎn)權(quán)、受教育權(quán)、勞動權(quán)、居住權(quán)、健康權(quán)、金融消費者權(quán)益、公平交易權(quán)等等，都同金融直接相關(guān)，都必須通過金融才能得到保障或者更好實現(xiàn)，獲取金融服務(wù)屬于人的生存和發(fā)展權(quán)，屬于人權(quán)的范疇。但普惠金融重點服務(wù)對象限于各種主客觀條件，在獲取金融服務(wù)方面存在天然不足，不能公平、便捷地獲取服務(wù)。因此迫切需要立法保護(hù)金融領(lǐng)域的弱者，在同等條件下獲得最基本金融服務(wù)的權(quán)利，這種權(quán)利可以定義為普惠金融服務(wù)權(quán)。出臺《促進(jìn)法》，可以有效保障金融服務(wù)的獲取，推動社會的和諧發(fā)展與經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

需要立法規(guī)定普惠金融供給者的義務(wù)。普惠金融服務(wù)的主力軍是各類金融機構(gòu)，但當(dāng)前金融機構(gòu)的經(jīng)營目標(biāo)、部門機構(gòu)設(shè)置和管理機制以追求效率為核心，很難兼顧公平。對利潤的考核直接造成對普惠金融重點對象服務(wù)動力不足、效果不佳，成為普惠金融推進(jìn)過程中的瓶頸問題。要保障普惠金融服務(wù)權(quán)，必須立法明確金融機構(gòu)的社會責(zé)任與法定義務(wù)，強制金融供給者在機構(gòu)設(shè)置、產(chǎn)品設(shè)計、機制創(chuàng)新、發(fā)展指標(biāo)等方面應(yīng)兼顧公平性、包容性，不得排斥弱勢群體，使其成為一項法律強制規(guī)定，通過監(jiān)督問責(zé)，從根本上解決金融機構(gòu)提供普惠金融服務(wù)動力不足的問題，也會推動金融機構(gòu)進(jìn)行體制機制轉(zhuǎn)換和完善，促進(jìn)金融更好服務(wù)實體經(jīng)濟(jì)，實現(xiàn)金融機構(gòu)經(jīng)濟(jì)利益、社會效益的雙贏。

需要立法固化長期有效的正向激勵機制。普惠金融服務(wù)的主要群體是弱勢群體，其獲取金融服務(wù)不足問題是金融業(yè)的世界性難題。解決這些問題需要完善相關(guān)法律法規(guī)，消除制度障礙，提供制度保障。當(dāng)前推動普惠金融，主要依靠《規(guī)劃》以及國務(wù)院相關(guān)部委出臺的文件，持續(xù)性、強制性不足，政策文件之間協(xié)調(diào)性不夠。同時金融監(jiān)管部門和各級人民政府推動普惠金融權(quán)責(zé)不明晰，無法形成“幾家抬”局面，不利于引導(dǎo)、激勵、監(jiān)督金融機構(gòu)提供普惠金融服務(wù)。只有從法律層面進(jìn)行政策固化，推動形成持久的差異化監(jiān)管政策、財稅金融扶持政策等，出臺支持普惠金融的法律，切實免除金融機構(gòu)及其工作人員開展具有風(fēng)險高、成本高、收益低為特征的普惠金融業(yè)務(wù)后顧之憂，正向激勵和監(jiān)督引導(dǎo)雙管齊下，才能切實增進(jìn)金融機構(gòu)提供普惠金融服務(wù)的內(nèi)生動力，變“拒貸”“懼貸”為“愿貸”“敢貸”，形成普惠金融長期、可持續(xù)發(fā)展的良性機制。

《促進(jìn)法》的建議內(nèi)容

綜上所述，建議全國人大常委會盡快將《促進(jìn)法》列入立法規(guī)劃，并予以制定出臺。建議《促進(jìn)法》以明確需求者權(quán)利與義務(wù)為核心，規(guī)定供給者權(quán)利與義務(wù)，金融監(jiān)督管理部門和各級人民政府部門引導(dǎo)、激勵、評估和監(jiān)督等方面職責(zé)及權(quán)力，不履行相應(yīng)的義務(wù)和職責(zé)，就要承擔(dān)法律責(zé)任�？偟膩碚f，《促進(jìn)法》可以分為總則、需求者權(quán)利與義務(wù)、供給者權(quán)利與義務(wù)、促進(jìn)與保障、評估與監(jiān)督、法律責(zé)任、附則七部分。

關(guān)于總則

建議包括立法目的、普惠金融含義、對象、普惠金融體系、普惠金融開展的基本原則、數(shù)字普惠金融等。

一是普惠金融強調(diào)兩個概念，首先是有需求，其次是機會平等，需求是前提，機會平等是核心，同時也包括價格合理、便捷安全。在此基礎(chǔ)上，針對目前實際，指出普惠金融重點服務(wù)對象是小微企業(yè)、農(nóng)民、城鎮(zhèn)低收入人群、貧困人群和殘疾人、老年人等。明確推進(jìn)普惠金融堅持市場主導(dǎo)、政府引導(dǎo)、商業(yè)可持續(xù)原則。

二是普惠金融權(quán)利。建議明確國家保障公民、法人和非法人組織公平獲得金融服務(wù)、共享金融發(fā)展成果的權(quán)利。

三是關(guān)于普惠金融體系。明確從健全多元化廣覆蓋的機構(gòu)體系，引導(dǎo)創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務(wù)手段，加快推進(jìn)金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，發(fā)揮政策激勵和引導(dǎo)作用，加強普惠金融教育與金融消費者權(quán)益保護(hù)等方面，構(gòu)建普惠金融體系。

關(guān)于需求者權(quán)利與義務(wù)

建議主要包括以下三個方面：

一是普惠金融服務(wù)權(quán)概念。明確普惠金融需求者作為金融服務(wù)對象，有權(quán)獲得包括開立賬戶、儲蓄、融資、支付、理財、基金、證券、商業(yè)保險等基本金融服務(wù)。

二是普惠金融服務(wù)權(quán)具體內(nèi)容。包括公平信貸權(quán)、普惠保險權(quán)、金融教育權(quán)、建議監(jiān)督權(quán)等。

三是明確需求者有誠實守信、完善企業(yè)治理、防范金融風(fēng)險等義務(wù)。

關(guān)于供給者權(quán)利與義務(wù)

建議供給者有權(quán)獲取信息、公平享有優(yōu)惠政策和實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。建議供給者義務(wù)包括以下三個方面：

一是完善組織機構(gòu)。大中型商業(yè)銀行應(yīng)設(shè)立專門從事普惠金融業(yè)務(wù)的部門，建立專門的普惠金融綜合服務(wù)、統(tǒng)計核算、風(fēng)險管理、資源配置、考核評估機制。各類金融機構(gòu)應(yīng)當(dāng)在村鎮(zhèn)設(shè)立普惠金融服務(wù)站點或代理網(wǎng)點，布放自助機具和終端，提供易得、便捷的普惠金融服務(wù)。

二是創(chuàng)新產(chǎn)品和服務(wù)。各類金融機構(gòu)應(yīng)當(dāng)開發(fā)滿足不同服務(wù)對象需求的普惠金融產(chǎn)品和服務(wù)，豐富擔(dān)保品種類，提高信用貸款的服務(wù)比例；商業(yè)銀行應(yīng)當(dāng)使用一定比例的存款，優(yōu)先滿足存款來源地普惠信貸需求，積極開展小微企業(yè)貸款服務(wù)，滿足相應(yīng)的監(jiān)管指標(biāo)；開發(fā)性政策性銀行與其他金融機構(gòu)合作，降低小微企業(yè)貸款成本，信用合作社應(yīng)當(dāng)發(fā)揮自身特色提供普惠金融服務(wù)；大力發(fā)展數(shù)字普惠金融，降低金融交易成本，延伸服務(wù)半徑，并有效控制數(shù)字普惠金融發(fā)展風(fēng)險。

三是創(chuàng)新考核機制。供給者應(yīng)當(dāng)全面、完整、準(zhǔn)確統(tǒng)計普惠金融信息，完善普惠金融業(yè)務(wù)專項評價機制和績效考核制度，建立定期普惠金融信息披露制度；應(yīng)當(dāng)建立健全針對普惠金融業(yè)務(wù)盡職免責(zé)機制，提高不良貸款考核容忍度。

關(guān)于促進(jìn)與保障

建議明確正向激勵的內(nèi)容與保障措施，包括以下三個方面：

一是激勵政策。規(guī)定金融監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)實施央行政策引導(dǎo)和差異化監(jiān)管激勵；國務(wù)院和地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)安排用于支持普惠金融發(fā)展的專項資金，各級人民政府應(yīng)當(dāng)完善農(nóng)業(yè)保險專項補貼機制；國務(wù)院稅務(wù)主管部門應(yīng)當(dāng)建立健全支持普惠金融發(fā)展的稅收扶持政策；國家鼓勵設(shè)立專門提供普惠金融服務(wù)的普惠型民營銀行。

二是風(fēng)險補償。地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)建立健全支持普惠金融發(fā)展的風(fēng)險補償、財政獎勵等機制；設(shè)立支持普惠金融發(fā)展的融資擔(dān)保機構(gòu)或基金，建立重點服務(wù)“三農(nóng)”和小微企業(yè)融資的再擔(dān)保機構(gòu)。

三是保障措施。各級人民政府應(yīng)大力推進(jìn)中小企業(yè)和農(nóng)村信用體系建設(shè)，健全守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒機制；通過財政補貼、降低電信資費等方式支持偏遠(yuǎn)、特困地區(qū)的支付服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)；國家推動完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款等相關(guān)法律制度，加快培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，加快形成現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系；各級金融監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)建立轉(zhuǎn)讓機制，把提供普惠金融服務(wù)作為一項可轉(zhuǎn)讓產(chǎn)品，在供給者之間交易和轉(zhuǎn)讓；地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)加強金融知識普及教育，教育主管部門應(yīng)當(dāng)將金融知識納入學(xué)校教育內(nèi)容和國民義務(wù)教育體系。

關(guān)于評估與監(jiān)督

建議明確評估與監(jiān)督職責(zé)及權(quán)力，包括以下兩個方面：

一是評估機制。各級人民政府應(yīng)當(dāng)建立推進(jìn)普惠金融發(fā)展的目標(biāo)責(zé)任制度，對政府部門和下級人民政府推進(jìn)普惠金融情況進(jìn)行考核和監(jiān)督。各級金融監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)建立普惠金融指標(biāo)體系和評估考評體系，統(tǒng)計、分析、反映各地區(qū)、各機構(gòu)普惠金融發(fā)展?fàn)顩r，督促各地區(qū)、各機構(gòu)根據(jù)評價情況改進(jìn)普惠金融工作。

二是監(jiān)督機制。明確6類現(xiàn)場檢查權(quán)力和5類監(jiān)管措施。金融監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)持續(xù)開展普惠金融風(fēng)險日常、定期監(jiān)測，建立風(fēng)險防控機制，防范化解普惠金融業(yè)務(wù)風(fēng)險。地方人民政府應(yīng)當(dāng)切實履行促進(jìn)地方普惠金融發(fā)展和風(fēng)險防控處置的責(zé)任。

關(guān)于法律責(zé)任

建議包括以下三個方面：

一是救濟(jì)渠道。規(guī)定無正當(dāng)理由被拒絕的，服務(wù)對象可以向金融監(jiān)督管理部門投訴，也可以依法向人民法院起訴，要求金融機構(gòu)提供相關(guān)服務(wù)。金融消費者權(quán)益受到侵犯后，可以依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，維護(hù)合法權(quán)益。

二是政府部門責(zé)任。各級人民政府和金融監(jiān)督管理部門不履行推進(jìn)普惠金融發(fā)展責(zé)任的，由其上級責(zé)令糾正、予以問責(zé)。國家機關(guān)和金融機構(gòu)工作人員在普惠金融工作中濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊的，泄露國家秘密、商業(yè)秘密和個人信息的，依法追究相關(guān)法律責(zé)任。

三是金融機構(gòu)責(zé)任。商業(yè)銀行達(dá)不到普惠金融業(yè)務(wù)規(guī)定的，由金融監(jiān)督管理部門對其在機構(gòu)設(shè)置、業(yè)務(wù)發(fā)展等方面采取限制性措施。在普惠金融評估和統(tǒng)計報送中虛報、瞞報，在提供普惠金融服務(wù)時披露虛假信息，從事非法金融活動，拒絕、阻礙監(jiān)督檢查，要承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任。

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