我已授權(quán)

注冊(cè)

劉尚希:財(cái)政與貨幣政策協(xié)調(diào)體制基礎(chǔ)是什么

2020-06-05 16:28:53 21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道  辛繼召

  近日,第十三屆全國政協(xié)經(jīng)濟(jì)委員會(huì)委員、中國財(cái)政科學(xué)研究院院長劉尚希在京東數(shù)科研究院舉辦的宏觀經(jīng)濟(jì)形勢研討會(huì)發(fā)表“財(cái)政貨幣政策協(xié)調(diào)的體制”的主題演講。

  劉尚希指出,財(cái)政政策的體制基礎(chǔ)涉及到財(cái)政與市場、財(cái)政與社會(huì)的關(guān)系以及中央與地方的財(cái)政關(guān)系,體制基礎(chǔ)不完備時(shí),財(cái)政政策在實(shí)施過程中有可能變形走樣。在當(dāng)前的地方財(cái)政體系中,層級(jí)越低,其財(cái)政越困難,地方財(cái)政體系中要建立轄區(qū)責(zé)任,這一點(diǎn)極其重要。

  他說,貨幣政策的體制基礎(chǔ)涉及到金融市場化,目前金融的市場化程度還不夠,或者說金融市場化相對(duì)于整個(gè)經(jīng)濟(jì)市場化的程度是滯后的。財(cái)政政策和貨幣政策協(xié)同的體制基礎(chǔ)涉及到國債發(fā)行與國債收益率曲線形成、國庫與央行的關(guān)系、鑄幣稅與央行利潤、央行的財(cái)務(wù)和部門預(yù)算、國有商業(yè)銀行與國有金融資本管理等問題。

  以下為發(fā)言全文:

  劉尚希:大家好!今天我想談一個(gè)基礎(chǔ)性的問題,即財(cái)政政策與貨幣政策協(xié)調(diào)的體制基礎(chǔ)。任何政策的實(shí)施都有一定的體制基礎(chǔ)。如果體制是扭曲的,那么政策的設(shè)計(jì)和執(zhí)行會(huì)被扭曲,政策效果也會(huì)打折扣。從這點(diǎn)來看,財(cái)政政策和貨幣政策的體制基礎(chǔ)是關(guān)鍵。

  我們現(xiàn)在討論財(cái)政政策和貨幣政策的時(shí)候,要么各討論各的,要么就探討財(cái)政政策和貨幣政策這兩個(gè)政策本身怎么協(xié)同,基本上不考慮兩大政策協(xié)同的體制基礎(chǔ)還有哪些問題沒有解決。這些問題對(duì)現(xiàn)有財(cái)政貨幣政策的設(shè)計(jì)、執(zhí)行以及協(xié)同帶來哪些制約,所以需要深入思考。政策制定和實(shí)施,尤其是重大政策的制定實(shí)施,需要和改革同步進(jìn)行。我想簡單談?wù)勛约旱目捶ā?/P>

  首先,設(shè)計(jì)實(shí)施財(cái)政政策和貨幣政策的體制基礎(chǔ)是什么?從大的概念上來說,財(cái)政政策的體制基礎(chǔ)涉及到財(cái)政與市場、財(cái)政與社會(huì)的關(guān)系以及中央與地方的財(cái)政關(guān)系。在這個(gè)體制框架里討論財(cái)政政策設(shè)計(jì)實(shí)施,具體涉及到政府提供公共服務(wù)時(shí)怎么劃分它與市場、與社會(huì)的邊界。過去按照哪些由市場提供,哪些由政府提供這種思維來界定公共服務(wù)的邊界,F(xiàn)在看起來,公共產(chǎn)品(或公共服務(wù))的傳統(tǒng)定義是基于“界域”思維。在實(shí)踐中,這種邊界已經(jīng)被打破,比如PPP。PPP在我國叫做政府與社會(huì)資本的合作,其實(shí)也就是政府與市場的合作。社會(huì)資本(也就是市場資本)已經(jīng)介入公共服務(wù)提供的領(lǐng)域。過去認(rèn)為這些領(lǐng)域事項(xiàng)完全應(yīng)當(dāng)由政府來做,現(xiàn)在可以兩者結(jié)合起來提供公共服務(wù)。很顯然,從PPP的實(shí)踐來看,已經(jīng)不再適應(yīng)用楚河漢界、涇渭分明的方式來思考問題了。那是不是沒有邊界呢?不是,只是不是傳統(tǒng)的領(lǐng)域邊界,而是行為規(guī)則的邊界。政府的行為目的和方式與市場資本的目的和方式是不一樣的。盡管各自目的不一樣,但可以實(shí)現(xiàn)共贏。政府與社會(huì)的關(guān)系探討的不太多,抗疫過程中動(dòng)員了大量志愿者,其實(shí)也是提供公共服務(wù)。我覺得這些問題都是體制性問題。政府在投融資方面的體制問題也沒有得到很好的解決。

  財(cái)政事權(quán)、支出責(zé)任在中央與地方到底怎么劃分?這是一個(gè)宏大的難題,這涉及到一個(gè)國家的治理結(jié)構(gòu)。在當(dāng)前的地方財(cái)政體系中,市縣財(cái)政比較困難,層級(jí)越低,其財(cái)政越困難,層級(jí)越高,其財(cái)政越好。在沒有轄區(qū)財(cái)政責(zé)任的條件下,中央下沉財(cái)力直接到市縣,有可能出現(xiàn)省里該給市縣的錢不給了,甚至把給市里的一些財(cái)力抽上來。地方財(cái)政體系中要建立轄區(qū)責(zé)任,這一點(diǎn)極其重要。

  隨著發(fā)展階段的變化,轄區(qū)之間的外溢性問題越來越多,靠轄區(qū)本身很難協(xié)調(diào)。以生態(tài)補(bǔ)償問題為例,上下游的談判成本非常高。這些問題實(shí)際上都涉及財(cái)政政策實(shí)施的體制基礎(chǔ)。體制基礎(chǔ)不完備時(shí),財(cái)政政策在實(shí)施過程中有可能變形走樣。

  貨幣政策的體制基礎(chǔ)涉及到金融市場化,我認(rèn)為目前金融的市場化程度還不夠,或者說金融市場化相對(duì)于整個(gè)經(jīng)濟(jì)市場化的程度是滯后的。這首先表現(xiàn)在銀行等金融市場主體的市場化程度不高,其次表現(xiàn)在國有金融機(jī)構(gòu)和民辦金融機(jī)構(gòu)之間的競爭不平等,民辦金融機(jī)構(gòu)仍然受到諸多限制。以前的影子銀行和不規(guī)范的P2P網(wǎng)貸市場等,實(shí)際上都是在互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)條件下形成的,并以市場化方式生長起來的,但是由于沒有發(fā)展空間,所以在夾縫中變的扭曲而不規(guī)范,表明金融市場化的進(jìn)程不是很順暢,相對(duì)滯后。

  直接融資和間接融資問題是老生常談。以債券市場為例,發(fā)改委、證監(jiān)會(huì)和人民銀行等幾個(gè)部門都在管,金融市場還沒有完全實(shí)現(xiàn)市場統(tǒng)一性。利率和匯率如何市場化、混業(yè)經(jīng)營和分業(yè)監(jiān)管等,現(xiàn)在實(shí)際上是體制與政策是不匹配的,還有貨幣政策與宏觀審慎監(jiān)管的問題,兩者之間也需要協(xié)同。

  我們一開始談到了金融科技的發(fā)展。如何用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能和風(fēng)控模型來建立中國版的開放銀行,把銀行金融服務(wù)植入現(xiàn)實(shí)生活和生產(chǎn)場景當(dāng)中去,這涉及到金融模式轉(zhuǎn)型的問題。貨幣政策的體制機(jī)制涉及到政府與市場的關(guān)系問題。央行是貨幣政策的執(zhí)行主體。它是通過市場化方式實(shí)施貨幣政策,還是有可能變成政府的另一個(gè)錢袋子?這就涉及到央行獨(dú)立性和貨幣政策操作獨(dú)立性的問題。教科書上講央行要有獨(dú)立性,貨幣政策要有獨(dú)立性,以此來捍衛(wèi)幣值穩(wěn)定。現(xiàn)實(shí)條件下是不是這樣呢?

  另外,財(cái)政政策和貨幣政策協(xié)同的體制基礎(chǔ)涉及到哪些問題呢?一個(gè)是國債發(fā)行與國債收益率曲線形成的問題。國債既是彌補(bǔ)赤字的手段,又是金融工具,這就是所謂財(cái)政金融是連襠褲。國庫與央行的關(guān)系問題,以前也爭吵過。國庫現(xiàn)在放在央行,但究竟是經(jīng)理的關(guān)系,還是代理的關(guān)系呢?在這個(gè)問題上吵的不可開交,但最終不了了之。

  新的預(yù)算法出來五年了,到現(xiàn)在預(yù)算法實(shí)施條例還沒出來,部門之間對(duì)一些問題看法不一致。從某種意義上來說,預(yù)算法被架空了。此外還有鑄幣稅與央行利潤的問題。鑄幣稅就像剩余價(jià)值一樣,是一個(gè)沒法操作的概念。它的轉(zhuǎn)化實(shí)際上與央行利潤有關(guān)。金融財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度到底應(yīng)當(dāng)遵循什么規(guī)范?這里涉及到基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度報(bào)告統(tǒng)一的問題,涉及到對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和金融運(yùn)行進(jìn)行測量的問題。如果測不準(zhǔn)就失真了。我們?nèi)绾螛?gòu)建自己的確定性,自己制定一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)?財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度是它的基礎(chǔ)。

  還有央行的財(cái)務(wù)和部門預(yù)算的問題。央行作為國務(wù)院的一個(gè)部門,實(shí)際上沒有進(jìn)入部門預(yù)算序列。它公布的是作為行政機(jī)構(gòu)的一些運(yùn)轉(zhuǎn)性支出,這些支出來自于央行收益,并非央行所有的收入和支出。

  談到國有商業(yè)銀行與國有金融資本管理的問題,F(xiàn)在國有金融資本明確是由財(cái)政部在管理,國有商業(yè)銀行的行為與國有金融資本的管理之間有直接的關(guān)系。這些問題涉及到財(cái)政政策和貨幣政策的協(xié)同效果,甚至涉及到財(cái)政政策和貨幣政策怎樣設(shè)計(jì)和執(zhí)行,這都受體制的約束。如果不能妥善地解決這些體制約束條件,那么財(cái)政和貨幣政策很難真正協(xié)同配合。謝謝大家!

  京東數(shù)科首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家沈建光:謝謝劉院長就如何協(xié)調(diào)貨幣和財(cái)政政策提出一些非常深刻的問題。您之前提到很多地方政府的財(cái)政非常困難,我想問您的一個(gè)問題是,疫情造成地方的財(cái)政收入大幅下降,那么地方層面如何解決財(cái)政問題?兩萬億全部用來救助地方,能不能真正解決問題?在地方層面上如何協(xié)調(diào)貨幣和財(cái)政?

  劉尚希:基層財(cái)政困難的問題反復(fù)出現(xiàn)。2005年之前有半數(shù)縣發(fā)不出工資,出現(xiàn)了困難。當(dāng)時(shí)為什么出現(xiàn)這種情況呢?因?yàn)樵诜侄愔频臈l件下,分稅不僅僅是和中央分,而且在地方層面,省、市、縣、甚至鎮(zhèn)之間都要分稅。級(jí)別越高權(quán)力越大,毫無疑問日子相對(duì)好過;級(jí)別越低權(quán)力越小,留下的收入和稅種的劃分相對(duì)來說不足。只有少數(shù)發(fā)達(dá)地區(qū)的基層日子相對(duì)好過一些。在這種情況下,疫情對(duì)基層財(cái)政和中低收入階層,尤其是低收入階層,造成的沖擊最大。有些地方的市縣財(cái)政收入下降幅度高達(dá)50%。即使發(fā)達(dá)地區(qū)的縣域經(jīng)濟(jì)也受到強(qiáng)烈沖擊,只是承受能力相對(duì)強(qiáng)一些。中央考慮到這種情況,要求兩萬億到省里以后不能再讓省里來分配了,直接到市縣。

  如果各級(jí)政府都以本級(jí)為重心考慮財(cái)政運(yùn)行,那么在這種情況下,可能會(huì)一邊放,一邊收。這種情形是可能出現(xiàn)的。我清楚地記得2005年之前,有些省半數(shù)縣發(fā)不了工資的時(shí)候,省里并沒有覺得他有多大責(zé)任,而是要求中央加大轉(zhuǎn)移支付。照理說縣里發(fā)不出工資,省里財(cái)政能力不夠時(shí)才由國家負(fù)責(zé)。如果沒有這么一個(gè)“責(zé)任順序”的話,中央財(cái)政一桿子插到底,就有可能造成省級(jí)財(cái)政袖手旁觀的局面。省級(jí)財(cái)政會(huì)因此缺乏主動(dòng)性和積極性,認(rèn)為反正有中央財(cái)政做這個(gè)事,我何必著急。要想從根本上解決縣級(jí)財(cái)政的問題,目前還需要繼續(xù)完善體制。

  談到地方財(cái)政和貨幣政策,它們之間沒有直接的關(guān)聯(lián),實(shí)際上是有間接關(guān)系。以地方棚改為例,因?yàn)橹醒攵伺锔牡闹笜?biāo)和任務(wù),并且分到各個(gè)市縣,所以這些指標(biāo)和任務(wù)首先分到各省,各省分配到市,各市再分配到縣。后來采取的辦法是央行出錢給國開行,國開行低息貸款到市縣。從這點(diǎn)來看,地方在完成中央任務(wù)的時(shí)候跟貨幣政策發(fā)生了關(guān)聯(lián)。這類事情算不算地方債務(wù)貨幣化了呢?從廣義角度來講也成立。從狹義來看,央行直接購買國債,在法律形式上是不可行的。從政府角度來看,政府作為主體想辦這些事,雖然財(cái)政沒錢,但是把這些事辦成了。從這點(diǎn)來看算什么呢?這顯然也是變相或者另一種形式的赤字貨幣化。在某種意義上,央行可能變成了政府的另一個(gè)錢袋子。這就涉及到貨幣紀(jì)律以及財(cái)政貨幣政策協(xié)調(diào)的問題。這些問題很復(fù)雜,因?yàn)樨?cái)政部和央行實(shí)際上是兩個(gè)執(zhí)行主體,真正決策在國務(wù)院和中央。現(xiàn)在央行能不能成為一個(gè)錢袋子?政府想干的事不一定是市場想干的事,市場的事交給市場干。在現(xiàn)有體制下,有些深層次問題還是需要深入探討。教課書上的那些東西搬到現(xiàn)實(shí)中已經(jīng)格格不入了。

(責(zé)任編輯:李悅 )
看全文
寫評(píng)論已有條評(píng)論跟帖用戶自律公約
提 交還可輸入500

最新評(píng)論

查看剩下100條評(píng)論

推薦閱讀

    和訊熱銷金融證券產(chǎn)品

    【免責(zé)聲明】本文僅代表作者本人觀點(diǎn),與和訊網(wǎng)無關(guān)。和訊網(wǎng)站對(duì)文中陳述、觀點(diǎn)判斷保持中立,不對(duì)所包含內(nèi)容的準(zhǔn)確性、可靠性或完整性提供任何明示或暗示的保證。請(qǐng)讀者僅作參考,并請(qǐng)自行承擔(dān)全部責(zé)任。