劉尚希：財政與貨幣政策協(xié)調(diào)體制基礎(chǔ)是什么

　　近日，第十三屆全國政協(xié)經(jīng)濟委員會委員、中國財政科學研究院院長劉尚希在京東數(shù)科研究院舉辦的宏觀經(jīng)濟形勢研討會發(fā)表“財政貨幣政策協(xié)調(diào)的體制”的主題演講。

　　劉尚希指出，財政政策的體制基礎(chǔ)涉及到財政與市場、財政與社會的關(guān)系以及中央與地方的財政關(guān)系，體制基礎(chǔ)不完備時，財政政策在實施過程中有可能變形走樣。在當前的地方財政體系中，層級越低，其財政越困難，地方財政體系中要建立轄區(qū)責任，這一點極其重要。

　　他說，貨幣政策的體制基礎(chǔ)涉及到金融市場化，目前金融的市場化程度還不夠，或者說金融市場化相對于整個經(jīng)濟市場化的程度是滯后的。財政政策和貨幣政策協(xié)同的體制基礎(chǔ)涉及到國債發(fā)行與國債收益率曲線形成、國庫與央行的關(guān)系、鑄幣稅與央行利潤、央行的財務(wù)和部門預(yù)算、國有商業(yè)銀行與國有金融資本管理等問題。

　　以下為發(fā)言全文：

　　劉尚希：大家好！今天我想談一個基礎(chǔ)性的問題，即財政政策與貨幣政策協(xié)調(diào)的體制基礎(chǔ)。任何政策的實施都有一定的體制基礎(chǔ)。如果體制是扭曲的，那么政策的設(shè)計和執(zhí)行會被扭曲，政策效果也會打折扣。從這點來看，財政政策和貨幣政策的體制基礎(chǔ)是關(guān)鍵。

　　我們現(xiàn)在討論財政政策和貨幣政策的時候，要么各討論各的，要么就探討財政政策和貨幣政策這兩個政策本身怎么協(xié)同，基本上不考慮兩大政策協(xié)同的體制基礎(chǔ)還有哪些問題沒有解決。這些問題對現(xiàn)有財政貨幣政策的設(shè)計、執(zhí)行以及協(xié)同帶來哪些制約，所以需要深入思考。政策制定和實施，尤其是重大政策的制定實施，需要和改革同步進行。我想簡單談?wù)勛约旱目捶ā?/P>

　　首先，設(shè)計實施財政政策和貨幣政策的體制基礎(chǔ)是什么？從大的概念上來說，財政政策的體制基礎(chǔ)涉及到財政與市場、財政與社會的關(guān)系以及中央與地方的財政關(guān)系。在這個體制框架里討論財政政策設(shè)計實施，具體涉及到政府提供公共服務(wù)時怎么劃分它與市場、與社會的邊界。過去按照哪些由市場提供，哪些由政府提供這種思維來界定公共服務(wù)的邊界�，F(xiàn)在看起來，公共產(chǎn)品（或公共服務(wù)）的傳統(tǒng)定義是基于“界域”思維。在實踐中，這種邊界已經(jīng)被打破，比如PPP。PPP在我國叫做政府與社會資本的合作，其實也就是政府與市場的合作。社會資本（也就是市場資本）已經(jīng)介入公共服務(wù)提供的領(lǐng)域。過去認為這些領(lǐng)域事項完全應(yīng)當由政府來做，現(xiàn)在可以兩者結(jié)合起來提供公共服務(wù)。很顯然，從PPP的實踐來看，已經(jīng)不再適應(yīng)用楚河漢界、涇渭分明的方式來思考問題了。那是不是沒有邊界呢？不是，只是不是傳統(tǒng)的領(lǐng)域邊界，而是行為規(guī)則的邊界。政府的行為目的和方式與市場資本的目的和方式是不一樣的。盡管各自目的不一樣，但可以實現(xiàn)共贏。政府與社會的關(guān)系探討的不太多，抗疫過程中動員了大量志愿者，其實也是提供公共服務(wù)。我覺得這些問題都是體制性問題。政府在投融資方面的體制問題也沒有得到很好的解決。

　　財政事權(quán)、支出責任在中央與地方到底怎么劃分？這是一個宏大的難題，這涉及到一個國家的治理結(jié)構(gòu)。在當前的地方財政體系中，市縣財政比較困難，層級越低，其財政越困難，層級越高，其財政越好。在沒有轄區(qū)財政責任的條件下，中央下沉財力直接到市縣，有可能出現(xiàn)省里該給市縣的錢不給了，甚至把給市里的一些財力抽上來。地方財政體系中要建立轄區(qū)責任，這一點極其重要。

　　隨著發(fā)展階段的變化，轄區(qū)之間的外溢性問題越來越多，靠轄區(qū)本身很難協(xié)調(diào)。以生態(tài)補償問題為例，上下游的談判成本非常高。這些問題實際上都涉及財政政策實施的體制基礎(chǔ)。體制基礎(chǔ)不完備時，財政政策在實施過程中有可能變形走樣。

　　貨幣政策的體制基礎(chǔ)涉及到金融市場化，我認為目前金融的市場化程度還不夠，或者說金融市場化相對于整個經(jīng)濟市場化的程度是滯后的。這首先表現(xiàn)在銀行等金融市場主體的市場化程度不高，其次表現(xiàn)在國有金融機構(gòu)和民辦金融機構(gòu)之間的競爭不平等，民辦金融機構(gòu)仍然受到諸多限制。以前的影子銀行和不規(guī)范的P2P網(wǎng)貸市場等，實際上都是在互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)條件下形成的，并以市場化方式生長起來的，但是由于沒有發(fā)展空間，所以在夾縫中變的扭曲而不規(guī)范，表明金融市場化的進程不是很順暢，相對滯后。

　　直接融資和間接融資問題是老生常談。以債券市場為例，發(fā)改委、證監(jiān)會和人民銀行等幾個部門都在管，金融市場還沒有完全實現(xiàn)市場統(tǒng)一性。利率和匯率如何市場化、混業(yè)經(jīng)營和分業(yè)監(jiān)管等，現(xiàn)在實際上是體制與政策是不匹配的，還有貨幣政策與宏觀審慎監(jiān)管的問題，兩者之間也需要協(xié)同。

　　我們一開始談到了金融科技的發(fā)展。如何用大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能和風控模型來建立中國版的開放銀行，把銀行金融服務(wù)植入現(xiàn)實生活和生產(chǎn)場景當中去，這涉及到金融模式轉(zhuǎn)型的問題。貨幣政策的體制機制涉及到政府與市場的關(guān)系問題。央行是貨幣政策的執(zhí)行主體。它是通過市場化方式實施貨幣政策，還是有可能變成政府的另一個錢袋子？這就涉及到央行獨立性和貨幣政策操作獨立性的問題。教科書上講央行要有獨立性，貨幣政策要有獨立性，以此來捍衛(wèi)幣值穩(wěn)定�，F(xiàn)實條件下是不是這樣呢？

　　另外，財政政策和貨幣政策協(xié)同的體制基礎(chǔ)涉及到哪些問題呢？一個是國債發(fā)行與國債收益率曲線形成的問題。國債既是彌補赤字的手段，又是金融工具，這就是所謂財政金融是連襠褲。國庫與央行的關(guān)系問題，以前也爭吵過。國庫現(xiàn)在放在央行，但究竟是經(jīng)理的關(guān)系，還是代理的關(guān)系呢？在這個問題上吵的不可開交，但最終不了了之。

　　新的預(yù)算法出來五年了，到現(xiàn)在預(yù)算法實施條例還沒出來，部門之間對一些問題看法不一致。從某種意義上來說，預(yù)算法被架空了。此外還有鑄幣稅與央行利潤的問題。鑄幣稅就像剩余價值一樣，是一個沒法操作的概念。它的轉(zhuǎn)化實際上與央行利潤有關(guān)。金融財務(wù)會計制度到底應(yīng)當遵循什么規(guī)范？這里涉及到基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和財務(wù)會計制度報告統(tǒng)一的問題，涉及到對經(jīng)濟運行和金融運行進行測量的問題。如果測不準就失真了。我們?nèi)绾螛?gòu)建自己的確定性，自己制定一個標準？財務(wù)會計制度是它的基礎(chǔ)。

　　還有央行的財務(wù)和部門預(yù)算的問題。央行作為國務(wù)院的一個部門，實際上沒有進入部門預(yù)算序列。它公布的是作為行政機構(gòu)的一些運轉(zhuǎn)性支出，這些支出來自于央行收益，并非央行所有的收入和支出。

　　談到國有商業(yè)銀行與國有金融資本管理的問題�，F(xiàn)在國有金融資本明確是由財政部在管理，國有商業(yè)銀行的行為與國有金融資本的管理之間有直接的關(guān)系。這些問題涉及到財政政策和貨幣政策的協(xié)同效果，甚至涉及到財政政策和貨幣政策怎樣設(shè)計和執(zhí)行，這都受體制的約束。如果不能妥善地解決這些體制約束條件，那么財政和貨幣政策很難真正協(xié)同配合。謝謝大家！

　　京東數(shù)科首席經(jīng)濟學家沈建光：謝謝劉院長就如何協(xié)調(diào)貨幣和財政政策提出一些非常深刻的問題。您之前提到很多地方政府的財政非常困難，我想問您的一個問題是，疫情造成地方的財政收入大幅下降，那么地方層面如何解決財政問題？兩萬億全部用來救助地方，能不能真正解決問題？在地方層面上如何協(xié)調(diào)貨幣和財政？

　　劉尚希：基層財政困難的問題反復(fù)出現(xiàn)。2005年之前有半數(shù)縣發(fā)不出工資，出現(xiàn)了困難。當時為什么出現(xiàn)這種情況呢？因為在分稅制的條件下，分稅不僅僅是和中央分，而且在地方層面，省、市、縣、甚至鎮(zhèn)之間都要分稅。級別越高權(quán)力越大，毫無疑問日子相對好過；級別越低權(quán)力越小，留下的收入和稅種的劃分相對來說不足。只有少數(shù)發(fā)達地區(qū)的基層日子相對好過一些。在這種情況下，疫情對基層財政和中低收入階層，尤其是低收入階層，造成的沖擊最大。有些地方的市縣財政收入下降幅度高達50%。即使發(fā)達地區(qū)的縣域經(jīng)濟也受到強烈沖擊，只是承受能力相對強一些。中央考慮到這種情況，要求兩萬億到省里以后不能再讓省里來分配了，直接到市縣。

　　如果各級政府都以本級為重心考慮財政運行，那么在這種情況下，可能會一邊放，一邊收。這種情形是可能出現(xiàn)的。我清楚地記得2005年之前，有些省半數(shù)縣發(fā)不了工資的時候，省里并沒有覺得他有多大責任，而是要求中央加大轉(zhuǎn)移支付。照理說縣里發(fā)不出工資，省里財政能力不夠時才由國家負責。如果沒有這么一個“責任順序”的話，中央財政一桿子插到底，就有可能造成省級財政袖手旁觀的局面。省級財政會因此缺乏主動性和積極性，認為反正有中央財政做這個事，我何必著急。要想從根本上解決縣級財政的問題，目前還需要繼續(xù)完善體制。

　　談到地方財政和貨幣政策，它們之間沒有直接的關(guān)聯(lián)，實際上是有間接關(guān)系。以地方棚改為例，因為中央定了棚改的指標和任務(wù)，并且分到各個市縣，所以這些指標和任務(wù)首先分到各省，各省分配到市，各市再分配到縣。后來采取的辦法是央行出錢給國開行，國開行低息貸款到市縣。從這點來看，地方在完成中央任務(wù)的時候跟貨幣政策發(fā)生了關(guān)聯(lián)。這類事情算不算地方債務(wù)貨幣化了呢？從廣義角度來講也成立。從狹義來看，央行直接購買國債，在法律形式上是不可行的。從政府角度來看，政府作為主體想辦這些事，雖然財政沒錢，但是把這些事辦成了。從這點來看算什么呢？這顯然也是變相或者另一種形式的赤字貨幣化。在某種意義上，央行可能變成了政府的另一個錢袋子。這就涉及到貨幣紀律以及財政貨幣政策協(xié)調(diào)的問題。這些問題很復(fù)雜，因為財政部和央行實際上是兩個執(zhí)行主體，真正決策在國務(wù)院和中央�，F(xiàn)在央行能不能成為一個錢袋子？政府想干的事不一定是市場想干的事，市場的事交給市場干。在現(xiàn)有體制下，有些深層次問題還是需要深入探討。教課書上的那些東西搬到現(xiàn)實中已經(jīng)格格不入了。