黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央對(duì)深化金融改革、健全法人治理作出系列重要部署。銀保監(jiān)會(huì)堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，持續(xù)推動(dòng)農(nóng)村中小銀行（包括農(nóng)村商業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行、農(nóng)村信用社等）建立現(xiàn)代金融企業(yè)制度，深化體制機(jī)制改革，著力提升公司治理規(guī)范性和有效性，促進(jìn)農(nóng)村中小銀行高質(zhì)量發(fā)展。
農(nóng)村中小銀行公司治理建設(shè)取得明顯成效
經(jīng)過(guò)多年努力，農(nóng)村中小銀行以產(chǎn)權(quán)改革為核心，改革發(fā)展各項(xiàng)工作穩(wěn)步向前推進(jìn)。全國(guó)已組建農(nóng)村商業(yè)銀行1545家，農(nóng)村合作銀行27家，現(xiàn)存農(nóng)村信用社694家。通過(guò)改革募集股本超過(guò)1萬(wàn)億元，資產(chǎn)規(guī)模達(dá)到38.1萬(wàn)億元，機(jī)構(gòu)資本和經(jīng)營(yíng)實(shí)力得到增強(qiáng)，為建立良好的公司治理機(jī)制奠定了較好基礎(chǔ)。
一是現(xiàn)代公司治理架構(gòu)從無(wú)到有。指導(dǎo)農(nóng)村中小銀行大力規(guī)范股權(quán)結(jié)構(gòu)，引進(jìn)合格企業(yè)股東，法人股占比由改革前不足5%提高至57.5%，初步解決了所有者缺位問(wèn)題。根據(jù)資產(chǎn)規(guī)模、業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)等，按需搭建了“三會(huì)一層”組織架構(gòu)，平均配備董事10人、監(jiān)事7人，千余家機(jī)構(gòu)引進(jìn)了獨(dú)立董事和外部監(jiān)事。
二是黨的領(lǐng)導(dǎo)逐步融入公司治理。推動(dòng)農(nóng)村中小銀行按照“治行先治黨”原則，將黨的領(lǐng)導(dǎo)融入公司治理全過(guò)程。絕大部分省聯(lián)社和99%以上的農(nóng)村商業(yè)銀行已將黨建工作要求寫入公司章程，明確了黨組織在公司治理中的法定地位。在此基礎(chǔ)上，積極探索黨組織有效發(fā)揮作用的方式方法和機(jī)制安排，大部分農(nóng)村商業(yè)銀行建立了“雙向進(jìn)入、交叉任職”的領(lǐng)導(dǎo)體制，對(duì)重大事項(xiàng)形成黨委會(huì)研究討論、黨委成員溝通、董事充分發(fā)表意見、事后向黨委會(huì)報(bào)告的工作流程。
三是支農(nóng)支小的公司治理特色日益鮮明。制定出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村商業(yè)銀行堅(jiān)守定位 強(qiáng)化治理 提升金融服務(wù)能力的意見》，引領(lǐng)農(nóng)村中小銀行完善支農(nóng)支小導(dǎo)向的公司治理機(jī)制，并建立了一整套堅(jiān)守定位特色考核指標(biāo)體系，實(shí)現(xiàn)定位與服務(wù)可監(jiān)測(cè)、可考核、可評(píng)價(jià)。目前，90%以上的農(nóng)村中小銀行引入了涉農(nóng)股東，平均持股比例超過(guò)40%。80%以上的機(jī)構(gòu)在董事會(huì)下設(shè)置了三農(nóng)專業(yè)委員會(huì)，并由董事長(zhǎng)任主任委員。近年來(lái)，農(nóng)村中小銀行貸款占總資產(chǎn)比重持續(xù)上升至53.7%，以占銀行業(yè)13.4%的資產(chǎn)，貢獻(xiàn)了28.9%的涉農(nóng)貸款和26.5%的小微企業(yè)貸款。
四是逐步形成審慎合規(guī)發(fā)展機(jī)制。農(nóng)村中小銀行持續(xù)推進(jìn)全面風(fēng)險(xiǎn)管理、資本管理和流程銀行建設(shè)，內(nèi)部控制和審計(jì)體系不斷健全，形成前中后臺(tái)相互制約的“三道防線”。越來(lái)越多的機(jī)構(gòu)借助科技手段，科學(xué)測(cè)算風(fēng)險(xiǎn)與收益，資源配置精細(xì)化程度不斷提升。全面開展績(jī)效考核監(jiān)管評(píng)估，堅(jiān)決糾正偏離定位、經(jīng)營(yíng)短視的考核體系，引導(dǎo)樹立審慎合規(guī)經(jīng)營(yíng)導(dǎo)向。
五是股東行為持續(xù)得到規(guī)范。深入開展2018～2020年農(nóng)村中小銀行股東股權(quán)三年專項(xiàng)排查整治行動(dòng)。目前已累計(jì)排查1800余家、占比80%的機(jī)構(gòu)，排查持股1%及以上的股東4.7萬(wàn)個(gè)、股東關(guān)聯(lián)人近10萬(wàn)個(gè)。針對(duì)股東違規(guī)持股、操控經(jīng)營(yíng)、利用關(guān)聯(lián)交易不當(dāng)獲利等嚴(yán)重違規(guī)問(wèn)題，累計(jì)依法限制2000余名股東的表決權(quán)，責(zé)令轉(zhuǎn)讓股權(quán)33.4億股，讓違法違規(guī)股東切實(shí)承擔(dān)責(zé)任。在排查整治基礎(chǔ)上，出臺(tái)強(qiáng)化農(nóng)村中小銀行關(guān)聯(lián)交易管理制度，重點(diǎn)彌補(bǔ)股東違規(guī)關(guān)聯(lián)交易等制度短板。目前監(jiān)管部門已建立機(jī)構(gòu)全覆蓋的股東股權(quán)和關(guān)聯(lián)交易問(wèn)題臺(tái)賬，依法公開重大違法違規(guī)股東，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督，形成市場(chǎng)約束。
正視農(nóng)村中小銀行公司治理短板和不足
農(nóng)村中小銀行是在合作制基礎(chǔ)上改制而來(lái)的，其股權(quán)結(jié)構(gòu)、經(jīng)營(yíng)定位和管理體制不同于一般銀行，這些特點(diǎn)深刻影響公司治理結(jié)構(gòu)和質(zhì)量。一是股東數(shù)量多、股權(quán)結(jié)構(gòu)散。農(nóng)村中小銀行現(xiàn)有股東超過(guò)440萬(wàn)個(gè)，其中99%是自然人股東。單家機(jī)構(gòu)平均有1948個(gè)股東，個(gè)別機(jī)構(gòu)股東多達(dá)8萬(wàn)個(gè)。二是民營(yíng)資本持股占比高。農(nóng)村中小銀行股東類型相對(duì)單一，民營(yíng)資本合計(jì)持股占比84%。三是經(jīng)營(yíng)區(qū)域范圍小、層級(jí)低。76%的機(jī)構(gòu)地處縣域，主要業(yè)務(wù)也限于縣域，股東、董事和高管選擇范圍窄，經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)受區(qū)域經(jīng)濟(jì)影響大。四是機(jī)構(gòu)差異較大。37家農(nóng)村中小銀行資產(chǎn)規(guī)模超千億元，最大已過(guò)萬(wàn)億元，但還有1213家不足百億元。有公司治理相對(duì)成熟的上市銀行，還有公司治理形同虛設(shè)的高風(fēng)險(xiǎn)機(jī)構(gòu)。五是公司治理獨(dú)立性受行業(yè)管理影響。省聯(lián)社受省政府委托履行對(duì)轄內(nèi)農(nóng)村信用社的管理、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和服務(wù)職能，部分省聯(lián)社以行政化方式進(jìn)行管理，干預(yù)小法人自主決策。
基于農(nóng)村中小銀行自身特點(diǎn)和問(wèn)題，加上近年來(lái)深化改革不到位，新老問(wèn)題交織疊加，公司治理短板和不足更加突出。一是“內(nèi)部人控制”較為普遍。由于廣大中小股東數(shù)量眾多、持股分散、話語(yǔ)權(quán)微弱，不愿或不會(huì)參與治理，機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)管理易形成被高管和少數(shù)關(guān)鍵人控制的局面。二是“外部人控制”一定程度存在。少數(shù)股東入股動(dòng)機(jī)不純、利益訴求不當(dāng)，通過(guò)股權(quán)代持、抽屜協(xié)議或者隱瞞關(guān)聯(lián)關(guān)系等不當(dāng)手段控制機(jī)構(gòu)，直接操縱經(jīng)營(yíng)，個(gè)別股東甚至違規(guī)大肆套取銀行資金，把銀行變成自己的“提款機(jī)”。三是治理主體履職能力不匹配。相當(dāng)一部分董事不懂銀行業(yè)務(wù)，監(jiān)事會(huì)不履職或不敢履職、監(jiān)督弱化，部分機(jī)構(gòu)董事長(zhǎng)、行長(zhǎng)等長(zhǎng)期體內(nèi)循環(huán)，沒有提升動(dòng)力和空間。四是戰(zhàn)略定位不夠科學(xué)清晰。部分機(jī)構(gòu)仍存“規(guī)模情結(jié)”和“速度沖動(dòng)”，經(jīng)營(yíng)理念和績(jī)效考核扭曲，偏離信貸主業(yè)和支農(nóng)支小定位，利用同業(yè)業(yè)務(wù)和高風(fēng)險(xiǎn)投資盲目擴(kuò)張，由高風(fēng)險(xiǎn)偏好演變?yōu)槭聦?shí)上的高風(fēng)險(xiǎn)機(jī)構(gòu)。五是外部干預(yù)不同程度存在。作為地方中小銀行，一方面易受地方官員不同程度干預(yù)，另一方面行業(yè)管理行政化明顯，部分省聯(lián)社管理“一刀切”、履職不規(guī)范、不適應(yīng)小法人發(fā)展需求等體制機(jī)制方面的問(wèn)題日益突出，影響公司治理的獨(dú)立性和有效性。
以深化改革推動(dòng)農(nóng)村中小銀行公司治理建設(shè)
完善中國(guó)特色公司治理機(jī)制是貫徹落實(shí)黨的十九大精神、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。全國(guó)金融工作會(huì)議為金融機(jī)構(gòu)健全公司治理指明了方向和道路。農(nóng)村中小銀行要按照習(xí)近平總書記提出的“將改革進(jìn)行到底”的要求，向改革要?jiǎng)恿Α⒁愿母锎侔l(fā)展，以深化改革為主要抓手，牢牢扭住公司治理這個(gè)“牛鼻子”，著力打造具有農(nóng)村中小銀行特色的公司治理體系，形成堅(jiān)守定位、良性發(fā)展的內(nèi)生機(jī)制，為提升金融服務(wù)能力、實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展提供有力支持。
第一，毫不動(dòng)搖堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是建設(shè)中國(guó)特色公司治理制度最本質(zhì)的特征，也是農(nóng)村金融健康發(fā)展的根本保證。農(nóng)村中小銀行要深刻領(lǐng)會(huì)習(xí)近平總書記關(guān)于堅(jiān)持黨中央對(duì)金融工作集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的重要講話精神，旗幟鮮明講政治，堅(jiān)定不移把加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)落實(shí)到一切工作中。要進(jìn)一步將黨的領(lǐng)導(dǎo)融入公司治理各個(gè)環(huán)節(jié)，黨委要著重發(fā)揮好三個(gè)作用。一是發(fā)揮把方向、管大局、保落實(shí)的作用，通過(guò)完善“三重一大”職責(zé)清單，健全各治理主體緊密配合、協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)的機(jī)制安排，確保在發(fā)展戰(zhàn)略、市場(chǎng)定位、風(fēng)險(xiǎn)處置等關(guān)鍵問(wèn)題和重大事項(xiàng)決策過(guò)程中，全面貫徹執(zhí)行黨中央決策部署。黨委會(huì)發(fā)揮作用不是包攬一切，不能違反章程替代其他治理主體做決策。二是發(fā)揮協(xié)調(diào)各方的作用，特別是要處理好加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)與尊重民營(yíng)股東權(quán)益的關(guān)系，暢通溝通方式和渠道，積極凝聚共識(shí)，集思廣益、共謀發(fā)展，增強(qiáng)機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)活力。三是發(fā)揮引領(lǐng)培育健康企業(yè)文化、加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)的作用，突出加強(qiáng)文化建設(shè)、紀(jì)律建設(shè)和黨風(fēng)廉政建設(shè)，把好選人用人關(guān)，將黨管干部原則與市場(chǎng)化選聘職業(yè)經(jīng)理人相結(jié)合，在培育選拔高素質(zhì)干部隊(duì)伍上真正擔(dān)當(dāng)核心。
第二，堅(jiān)持聚焦主業(yè)、服務(wù)支農(nóng)支小。農(nóng)村中小銀行因農(nóng)而生、伴農(nóng)成長(zhǎng)，不論怎樣改革和發(fā)展，都要堅(jiān)守定位，做到“不忘初心”，這是推進(jìn)公司治理建設(shè)最根本的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。要通過(guò)優(yōu)化完善公司治理機(jī)制，進(jìn)一步增強(qiáng)服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的動(dòng)力和能力。一方面，公司治理要全面融入農(nóng)村金融服務(wù)要求，在戰(zhàn)略制定、經(jīng)營(yíng)決策和績(jī)效考核全流程中，充分體現(xiàn)支農(nóng)支小服務(wù)定位，引導(dǎo)扎根當(dāng)?shù)兀⻊?wù)縣域和社區(qū)，保持戰(zhàn)略定力；另一方面，要持續(xù)健全支農(nóng)支小導(dǎo)向的內(nèi)部經(jīng)營(yíng)機(jī)制。在內(nèi)部資金轉(zhuǎn)移定價(jià)和各類資源配置上，優(yōu)先保障支農(nóng)支小業(yè)務(wù)條線，努力向三農(nóng)和小微企業(yè)減費(fèi)讓利。在職業(yè)發(fā)展、薪酬待遇等激勵(lì)措施上，更多向支農(nóng)支小業(yè)務(wù)一線傾斜，抓好盡職免責(zé)制度細(xì)化落地，讓基層“敢貸、愿貸、能貸”。對(duì)專注主業(yè)、支農(nóng)支小服務(wù)良好的機(jī)構(gòu)，監(jiān)管部門在監(jiān)管評(píng)級(jí)、公司治理評(píng)估中給予鮮明的正向激勵(lì)。
第三，狠抓股東股權(quán)源頭治理、筑牢根基。農(nóng)村中小銀行完善治理、補(bǔ)充資本，要重點(diǎn)解決好股東責(zé)任、股東行為和股權(quán)結(jié)構(gòu)三個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題。一是要強(qiáng)化股權(quán)資本屬性，各類股東一視同仁要履行股東義務(wù)，依法承擔(dān)責(zé)任，這是維護(hù)市場(chǎng)公平、防范道德風(fēng)險(xiǎn)的必然要求。對(duì)違法違規(guī)股東，視嚴(yán)重程度堅(jiān)決依法采取限制股東權(quán)利、沒收違法所得、責(zé)令轉(zhuǎn)讓股權(quán)直至股權(quán)清零等措施。二是要強(qiáng)化股東行為約束，引導(dǎo)股東形成合理的投資預(yù)期，嚴(yán)格依法依規(guī)行事。重點(diǎn)加強(qiáng)大股東行為監(jiān)管和關(guān)聯(lián)交易監(jiān)管，嚴(yán)禁大股東利用話語(yǔ)權(quán)牟取超額收益，對(duì)設(shè)計(jì)各種“通道”規(guī)避監(jiān)管、惡意轉(zhuǎn)移銀行資金的，加大打擊力度。三是持續(xù)優(yōu)化股權(quán)結(jié)構(gòu)，以深化改革、補(bǔ)充資本為契機(jī)，在保持民營(yíng)資本占主體的前提下，合理引入國(guó)有企業(yè)、各類金融機(jī)構(gòu)等多種類型股東，形成股東適格、利益獨(dú)立、有效制衡的股權(quán)結(jié)構(gòu)。
第四，把防控風(fēng)險(xiǎn)放在更重要的位置。強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)防控是農(nóng)村中小銀行改革發(fā)展必須抓緊補(bǔ)上的主要短板，必須緊緊抓住公司治理這個(gè)治本之道、關(guān)鍵一招，從根源入手提升風(fēng)險(xiǎn)管控能力。一是將新發(fā)展理念貫徹落實(shí)到公司治理各個(gè)層面，樹立質(zhì)量?jī)?yōu)先的理念，培育風(fēng)險(xiǎn)為本的管理文化，建立風(fēng)險(xiǎn)與收益并重、長(zhǎng)期與短期相協(xié)調(diào)的激勵(lì)約束機(jī)制，鼓勵(lì)高管和員工主動(dòng)識(shí)別并有效應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)。二是大力提升治理主體履職能力，“三會(huì)一層”在風(fēng)險(xiǎn)防控中要各盡其職，形成戰(zhàn)略決策科學(xué)、風(fēng)險(xiǎn)偏好審慎、制度執(zhí)行到位、監(jiān)督約束有力的治理運(yùn)行機(jī)制。要進(jìn)一步優(yōu)化治理主體履職評(píng)價(jià)方式方法，合理納入風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)等量化考核要素，探索引入獨(dú)立第三方開展評(píng)價(jià)。三是將農(nóng)村商業(yè)銀行組建、高風(fēng)險(xiǎn)機(jī)構(gòu)處置與完善治理緊密結(jié)合起來(lái)，不僅要抓財(cái)務(wù)重組、達(dá)標(biāo)升級(jí)，更要在處置風(fēng)險(xiǎn)中抓機(jī)制轉(zhuǎn)換和治理能力提升，真正建立合規(guī)經(jīng)營(yíng)的內(nèi)生機(jī)制，夯實(shí)可持續(xù)發(fā)展基礎(chǔ)，防止風(fēng)險(xiǎn)反彈回潮。
第五，統(tǒng)籌推進(jìn)各項(xiàng)改革、加快培育合格市場(chǎng)主體。按照市場(chǎng)化、法治化原則，統(tǒng)籌法人機(jī)構(gòu)改革和行業(yè)管理改革，用改革的手段逐步解決機(jī)構(gòu)治理和行業(yè)治理之間的深層次矛盾問(wèn)題。一方面，繼續(xù)推動(dòng)農(nóng)村中小銀行加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，完善現(xiàn)代金融企業(yè)制度，練好“內(nèi)功”，有效提升自主經(jīng)營(yíng)、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、自負(fù)盈虧、自我約束能力；另一方面，加快建立以市場(chǎng)為導(dǎo)向、有明確邊界、用規(guī)則約束的行業(yè)治理機(jī)制。當(dāng)前，要著力引導(dǎo)省聯(lián)社規(guī)范履職行為、提升服務(wù)能力，重點(diǎn)完善分類管理制度，按照“好的放、差的幫”原則，優(yōu)化履職方式，給予小法人更多經(jīng)營(yíng)管理自主權(quán)。有序推動(dòng)省聯(lián)社改革試點(diǎn)，支持各地積極探索建立以股權(quán)紐帶為聯(lián)結(jié)、以強(qiáng)化服務(wù)為主職，有利于調(diào)動(dòng)小法人活力、提升支農(nóng)支小能力的行業(yè)管理體制安排。
第六，以差異化監(jiān)管服務(wù)公司治理建設(shè)。推動(dòng)農(nóng)村中小銀行高質(zhì)量發(fā)展，必須充分考慮機(jī)構(gòu)定位特點(diǎn)和“大中小”差別，構(gòu)建以公司治理為核心的配套監(jiān)管政策體系，既對(duì)機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)定位和風(fēng)險(xiǎn)防控起到有效約束，又合理降低小法人監(jiān)管成本，通過(guò)“監(jiān)管的適配性”激勵(lì)農(nóng)村中小銀行提升“服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的適配性和有效性”。在遵循基本治理原則的前提下，推動(dòng)農(nóng)村中小銀行構(gòu)建更加簡(jiǎn)約高效的公司治理架構(gòu)，建立更加科學(xué)規(guī)范的決策授權(quán)體系，形成兼顧效率與制衡的經(jīng)營(yíng)機(jī)制，持續(xù)完善小法人特色的公司治理制度安排，實(shí)現(xiàn)公司治理從形到神、從量到質(zhì)的提升。
當(dāng)前農(nóng)村中小銀行深化改革步入關(guān)鍵期，面臨的機(jī)遇和挑戰(zhàn)前所未有。農(nóng)村中小銀行機(jī)構(gòu)和監(jiān)管系統(tǒng)要緊密團(tuán)結(jié)在以習(xí)近平同志為核心的黨中央周圍，以深化改革為抓手，持之以恒推進(jìn)公司治理建設(shè)，打造適合中國(guó)國(guó)情的農(nóng)村中小銀行組織體系和治理體系，推動(dòng)農(nóng)村金融改革發(fā)展開創(chuàng)新局面，為打好防控金融風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)、服務(wù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作出更大貢獻(xiàn)。
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