中國宏觀審慎政策框架建設(shè)與管理實踐——中國人民銀行副行長、國家外匯管理局局長潘功勝在2020金融街(000402,股吧)論壇上的講話
尊敬的各位來賓：
大家下午好！剛才劉副總理作了重要講話，對于我們正確認(rèn)識當(dāng)前形勢，更好地服務(wù)實體經(jīng)濟、防范化解金融風(fēng)險、深化金融改革開放具有重要指導(dǎo)意義，我們將在國務(wù)院金融委統(tǒng)籌指導(dǎo)下,認(rèn)真抓好貫徹落實。下面，我就“中國宏觀審慎政策框架建設(shè)與管理實踐”，給大家做個匯報。
2008年國際金融危機發(fā)生后，國際社會對危機的成因和教訓(xùn)進行了深刻的反思，認(rèn)識到金融機構(gòu)的個體穩(wěn)健并不代表金融系統(tǒng)的整體穩(wěn)健，維護系統(tǒng)性金融穩(wěn)定，需要彌補微觀審慎監(jiān)管的不足，防范金融體系順周期變化以及風(fēng)險跨機構(gòu)、跨市場、跨部門和跨境傳染帶來的系統(tǒng)性金融風(fēng)險，并盡可能提前采取針對性措施。
2008年金融危機以來，在G20框架內(nèi)，金融穩(wěn)定理事會（FSB）、國際貨幣基金組織（IMF）、國際清算銀行（BIS）、巴塞爾銀行監(jiān)管委員會（BCBS）等國際組織和主要經(jīng)濟體，致力于改革完善金融監(jiān)管體制，其中，核心內(nèi)容就是建立健全宏觀審慎政策框架，加大宏觀審慎政策實施力度，從而增強全球金融體系的韌性和穩(wěn)健性，提高應(yīng)對沖擊的逆周期調(diào)節(jié)能力。
此次新冠疫情發(fā)生以來，主要經(jīng)濟體普遍采取降低逆周期資本緩沖、流動性要求等政策舉措，及時釋放宏觀審慎政策緩沖，發(fā)揮了良好作用。據(jù)國際金融協(xié)會統(tǒng)計，截至2020年8月，包括G20成員在內(nèi)的33個國家和地區(qū)，針對銀行部門共實施了500多項審慎政策措施以應(yīng)對疫情沖擊，其中具有宏觀審慎特征的政策措施占比達(dá)到60%左右。
我國在宏觀審慎政策方面的探索實踐起步較早。2003年，人民銀行在房地產(chǎn)金融領(lǐng)域首次引入最低首付比例政策，并根據(jù)形勢變化，多次逆周期調(diào)整最低首付比例要求。2010年，人民銀行引入差別存款準(zhǔn)備金動態(tài)調(diào)整機制，并于2016年升級為宏觀審慎評估（MPA），將信貸投放與金融機構(gòu)資本水平及經(jīng)濟增長相聯(lián)系，有效促進了貨幣信貸平穩(wěn)適度增長。
黨中央、國務(wù)院高度重視宏觀審慎管理工作。2017年第五次全國金融工作會議提出，要以防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險為底線，加強宏觀審慎管理制度建設(shè)。黨的十九大報告提出，“健全貨幣政策和宏觀審慎政策雙支柱調(diào)控框架”。2019年初，黨中央、國務(wù)院批定的機構(gòu)改革方案，進一步明確了人民銀行負(fù)責(zé)宏觀審慎管理的職能，牽頭建立宏觀審慎管理框架，統(tǒng)籌監(jiān)管系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)、金融控股公司和重要金融基礎(chǔ)設(shè)施，并批準(zhǔn)設(shè)立了宏觀審慎管理局。
近年來，我們認(rèn)真履行黨中央、國務(wù)院賦予的職責(zé)，重點開展了以下工作。
一是建立我國宏觀審慎政策框架。立足我國實際，借鑒國際組織和主要經(jīng)濟體實踐經(jīng)驗，研究編制《宏觀審慎政策指引》，圍繞政策目標(biāo)、系統(tǒng)性風(fēng)險監(jiān)測評估、政策工具箱，政策傳導(dǎo)等要點，健全宏觀審慎治理機制，探索建立具有中國特色的宏觀審慎政策框架。
2020年9月，人民銀行會同銀保監(jiān)會正式建立我國銀行業(yè)金融機構(gòu)逆周期資本緩沖機制，初始緩沖資本比率設(shè)定為0。
二是有序推進系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)監(jiān)管。2018年11月，人民銀行聯(lián)合監(jiān)管部門發(fā)布了《關(guān)于完善系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)監(jiān)管的指導(dǎo)意見》，確立了我國系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)監(jiān)測、監(jiān)管和風(fēng)險處置的總體制度框架。
在總體制度框架下，人民銀行會同銀保監(jiān)會制定了《系統(tǒng)重要性銀行評估辦法》，明確了我國系統(tǒng)重要性銀行的評估方法、評估范圍、評估流程，從規(guī)模、關(guān)聯(lián)度、可替代性和復(fù)雜性四個維度確立了我國系統(tǒng)重要性銀行的評估指標(biāo)體系，目前已完成對外公開征求意見，擬于近期發(fā)布。
正在制定《系統(tǒng)重要性銀行附加監(jiān)管規(guī)定》，從附加資本、杠桿率、大額風(fēng)險暴露、公司治理、恢復(fù)和處置計劃、信息披露和數(shù)據(jù)報送等方面對系統(tǒng)重要性銀行提出監(jiān)管要求。
評估辦法和附加監(jiān)管規(guī)定發(fā)布后，我們將會同銀保監(jiān)會，認(rèn)真開展評估工作，及時發(fā)布我國系統(tǒng)重要性銀行名單及配套附加監(jiān)管實施方案。
此外，為健全我國銀行業(yè)風(fēng)險處置機制，我們起草了《全球系統(tǒng)重要性銀行總損失吸收能力管理辦法》，對我國全球系統(tǒng)重要性銀行總損失吸收能力比率、構(gòu)成及監(jiān)督檢查、信息披露等提出要求。目前正在向社會公開征求意見。
三是加強金融控股公司監(jiān)管。2020年9月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于實施金融控股公司準(zhǔn)入管理的決定》，明確非金融企業(yè)控股或?qū)嶋H控制兩類或者兩類以上金融機構(gòu)，具有規(guī)定情形的，應(yīng)當(dāng)向人民銀行提出申請，經(jīng)批準(zhǔn)設(shè)立金融控股公司，并接受監(jiān)管。人民銀行發(fā)布了《金融控股公司監(jiān)督管理試行辦法》，遵循宏觀審慎管理理念，堅持總體分業(yè)經(jīng)營為主的原則，以并表為基礎(chǔ)，對金融控股公司資本、行為及風(fēng)險進行全面、持續(xù)、穿透式監(jiān)管。
四是開展重點領(lǐng)域宏觀審慎管理。2020年2月，人民銀行等六部委聯(lián)合印發(fā)《統(tǒng)籌監(jiān)管金融基礎(chǔ)設(shè)施工作方案》，明確將金融資產(chǎn)登記托管系統(tǒng)、清算結(jié)算系統(tǒng)、交易設(shè)施、交易報告庫、重要支付系統(tǒng)、基礎(chǔ)征信系統(tǒng)等六類設(shè)施及其運營機構(gòu)，納入統(tǒng)籌監(jiān)管范圍，統(tǒng)一監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，健全準(zhǔn)入管理，優(yōu)化設(shè)施布局，健全治理機制。
推動完善房地產(chǎn)金融宏觀審慎管理。根據(jù)防范房地產(chǎn)金融風(fēng)險和“穩(wěn)地價、穩(wěn)房價和穩(wěn)預(yù)期”的需要，研究房地產(chǎn)貸款集中度、居民債務(wù)收入比、房地產(chǎn)貸款風(fēng)險權(quán)重等宏觀審慎政策工具，進一步完善促進房地產(chǎn)市場健康發(fā)展的長效機制。
探索開展跨境資金流動宏觀審慎管理。根據(jù)外匯市場和跨境資金流動形勢，動態(tài)調(diào)整外匯風(fēng)險準(zhǔn)備金率和全口徑跨境融資宏觀審慎系數(shù)。
相比貨幣政策，宏觀審慎政策的理論與實踐總體上起步不久，各國宏觀審慎政策框架都還在不斷健全完善。下一步，我們將按照黨中央、國務(wù)院決策部署，在國務(wù)院金融委的統(tǒng)籌指導(dǎo)下，認(rèn)真履行宏觀審慎政策牽頭職責(zé)，在實踐探索中不斷健全符合我國國情的雙支柱調(diào)控框架，支持形成以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局。
一是持續(xù)健全宏觀審慎政策框架。適時發(fā)布《宏觀審慎政策指引》，完善我國宏觀審慎政策的總體設(shè)計和治理機制。繼續(xù)加強重點領(lǐng)域宏觀審慎管理工作，不斷豐富宏觀審慎政策工具箱并制定工具啟用、校準(zhǔn)和退出機制。
二是完善系統(tǒng)性風(fēng)險監(jiān)測評估體系。重點健全房地產(chǎn)金融、外匯市場、債券市場、影子銀行以及跨境資金流動等重點領(lǐng)域宏觀審慎監(jiān)測、評估和預(yù)警體系，分步實施宏觀審慎壓力測試并將其制度化。
三是加強系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)和金融控股公司監(jiān)管。強化系統(tǒng)重要性銀行監(jiān)管。建立我國系統(tǒng)重要性保險機構(gòu)、證券機構(gòu)宏觀審慎管理框架。制定系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)的恢復(fù)和處置計劃。完善金融控股公司監(jiān)管配套細(xì)則，依法依規(guī)、穩(wěn)妥有序開展金融控股公司準(zhǔn)入管理和持續(xù)監(jiān)管。
四是做好宏觀審慎政策與其他政策的協(xié)調(diào)配合。加強宏觀審慎政策和貨幣政策、微觀審慎監(jiān)管政策的協(xié)調(diào)配合，充分發(fā)揮政策合力。加強宏觀審慎政策與財政政策、產(chǎn)業(yè)政策、信貸政策等的協(xié)調(diào)配合，增強金融服務(wù)實體經(jīng)濟能力。
最后，預(yù)祝本屆金融街論壇取得圓滿成功！謝謝大家！
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