詳解河南農(nóng)信社改革化險始末

　　河南農(nóng)信社改革方案已正式批復(fù)，聯(lián)合銀行籌劃工作正在有序推進。

　　21世紀(jì)經(jīng)濟報道記者 唐婧 楊志錦 鄭州報道 11月23日，河南日報相關(guān)報道披露了河南省農(nóng)信社改革進展。據(jù)報道，河南省農(nóng)信社改革方案已獲得銀保監(jiān)會批復(fù)，將通過組建河南農(nóng)商聯(lián)合銀行，自上而下理順股權(quán)結(jié)構(gòu)，完善公司治理，推進系統(tǒng)重塑，提升全省農(nóng)信社體系健康度，充分發(fā)揮其地方金融“壓艙石”的作用。

　　這意味著又一家省級農(nóng)商行宣告成立，新一輪農(nóng)信社改革提速。

　　農(nóng)信社改革是中小銀行改革化險重中之重。防范化解地方金融風(fēng)險是一項復(fù)雜系統(tǒng)但又必須完成的工作，一方面要解決存量風(fēng)險，化解不良資產(chǎn)；另一方面，要推動增量改革，花錢買機制，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，完善管理體制機制。

　　銀保監(jiān)會數(shù)據(jù)顯示，目前全國中小銀行中，共有城商行125家，農(nóng)信機構(gòu)數(shù)量高達2182家。由于周期性、結(jié)構(gòu)性、體制性多種原因，中小銀行風(fēng)險凸顯并廣受關(guān)注，農(nóng)信機構(gòu)由于規(guī)模小、服務(wù)三農(nóng)、區(qū)域限制，風(fēng)險情況更復(fù)雜，資產(chǎn)質(zhì)量更差，存在諸多腐敗和風(fēng)險事件，改革化險更為急迫。

　　針對農(nóng)信系統(tǒng)的改革，河南打出不良貸款集中清收、防范化解金融風(fēng)險、懲治金融腐敗、打擊金融犯罪、深化金融改革的組合拳，啟動新一輪農(nóng)信社改革。重點是改革省聯(lián)社體制，組建農(nóng)商聯(lián)合銀行，注入金融機構(gòu)資本，自上而下參股，理順股權(quán)關(guān)系，完善公司治理和管理體制，因地制宜推進市縣法人機構(gòu)改革，組建部分統(tǒng)一地市法人機構(gòu)。當(dāng)前全國啟動新一輪農(nóng)信社改革后，河南方案改革力度更大，更為徹底，將會是個新標(biāo)本。

　　為進一步了解河南農(nóng)信社改革化險的情況，21世紀(jì)經(jīng)濟報道記者專程赴鄭州采訪了相關(guān)農(nóng)信機構(gòu)及管理部門，詳解其改革化險始末。

　　信用合作制探索

　　農(nóng)信社全稱為“農(nóng)村信用合作社”，由農(nóng)民入股組成，實行入股社員民主管理，主要為入股社員服務(wù)的合作金融組織。

　　信用合作社這種組織形式最早出現(xiàn)于歐洲。19世紀(jì)中葉，德國農(nóng)村遭逢嚴(yán)重困難，農(nóng)產(chǎn)品(000061)價格大跌，借款利率極高，農(nóng)民陷于困境。曾經(jīng)當(dāng)過市鄉(xiāng)村長、有宗教道德精神的雷發(fā)異為救濟農(nóng)村，1864年組建Heddesorf Credit Union，專門向農(nóng)民提供信貸以便他們購買牲畜、農(nóng)具、種子等。Heddesorf Credit Union也被認為是世界上第一家信用合作社。之后，農(nóng)信社擴展到歐洲以外的地區(qū)，在全世界范圍內(nèi)日趨普及。

　　相對商業(yè)銀行而言，建立在地理上相對集中、職業(yè)背景相似、結(jié)成互助關(guān)系會員基礎(chǔ)上的農(nóng)信社，業(yè)務(wù)相對單一、信息比較充分、管理成本相對低，因此能夠向會員提供有競爭力的低價格和金融服務(wù)。

　　農(nóng)信社在我國出現(xiàn)的歷史也較早。據(jù)考證，早在1923年民間慈善組織即在河北省香河縣成立了我國首家農(nóng)信社。新中國成立以來，在合作化運作的浪潮下，作為合作制的農(nóng)村信用社在全國各地紛紛設(shè)立，河南省也于1951年成立農(nóng)信社。之后，農(nóng)信社數(shù)據(jù)急劇上升，至1956年底達 10.3萬家，1958年后農(nóng)信社交由人民公社管理。

　　改革開放之后，農(nóng)信社歸為農(nóng)業(yè)銀行附屬機構(gòu)，作為農(nóng)村金融合作組織及銀行的基層機構(gòu)。上世紀(jì)90年代農(nóng)業(yè)銀行開啟商業(yè)化改革后，農(nóng)信社在1994年與農(nóng)業(yè)銀行脫鉤，業(yè)務(wù)管理由農(nóng)村信用社縣聯(lián)社承擔(dān)。

　　農(nóng)信社脫離農(nóng)行時，承接了大量歷史包袱，加之當(dāng)時大量鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)虧損、轉(zhuǎn)制和退出，農(nóng)信社存量風(fēng)險大。

　　至2002年末，已基本形成了一鄉(xiāng)一農(nóng)信社、一縣一聯(lián)社的格局，全國共有約3.5萬家獨立核算的農(nóng)信社和2000多個信用社聯(lián)社。由于歷史包袱沉重，僅有約15%的機構(gòu)能夠維持生存，有些瀕臨破產(chǎn)，虧損掛賬近1500億元，不良貸率高達37%，資本充足率為-8%，呈現(xiàn)出行業(yè)性性破產(chǎn)狀態(tài)。

　　省聯(lián)社體制

　　鑒于當(dāng)時農(nóng)信社系統(tǒng)問題十分嚴(yán)重，國家啟動了一輪系統(tǒng)性的農(nóng)信社改革，2003年6月，國務(wù)院印發(fā)《深化農(nóng)村信用社改革試點方案》（國發(fā)【2003】15號文件），拉開了農(nóng)村信用社改革大幕。

　　此次農(nóng)信社改革的重點有兩項：一是以法人為單位改革信用社產(chǎn)權(quán)制度，組建多種產(chǎn)權(quán)形式的市縣法人。二是改革信用社管理體制，將信用社的管理交由地方政府負責(zé)，組建省聯(lián)社，承擔(dān)信用社管理、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、服務(wù)職能。

　　改革分批梯次推進。河南作為第二批改革試點省份，于2004年12月啟動農(nóng)信社改革工作。2005年2月，河南省聯(lián)社掛牌，兩年后全國最后一家省聯(lián)社——海南省聯(lián)社成立，全國范圍內(nèi)農(nóng)信體系基本確立了“省聯(lián)社—市縣級法人主體”的二級管理模式，省聯(lián)社體制全面確立。

　　信用社歷史上很多時候都是一個自律組織，服務(wù)于農(nóng)村經(jīng)濟的金融機構(gòu)。省聯(lián)社的成立，意味著信用社才有了一個專門的主管部門。

　　國家金融與發(fā)展實驗室副主任曾剛認為，組建省聯(lián)社主要出于以下考慮：農(nóng)信社股東數(shù)量眾多、股權(quán)結(jié)構(gòu)分散，社員大會對理事會和管理人員的控制弱。通過省聯(lián)舍管理基層農(nóng)信社的高層，一定程度上緩解了“內(nèi)部人控制”問題。農(nóng)信社規(guī)模小、內(nèi)部治理不健全，抵御風(fēng)險能力弱。省聯(lián)社可以幫助基層農(nóng)信社調(diào)劑資金，加強其應(yīng)對流動性風(fēng)險的能力。

　　要客觀評價省聯(lián)社體制的積極作用。從歷史看，省聯(lián)社在加強農(nóng)信社體系管理，提升風(fēng)控水平，改進“三農(nóng)”金融服務(wù)、消化歷史包袱及處理不良資產(chǎn)等方面發(fā)揮了重要作用，農(nóng)信機構(gòu)的治理和經(jīng)營能力顯著提升。以河南為例，改制后第一年河南農(nóng)信社系統(tǒng)即實現(xiàn)賬面凈盈余1.02億，結(jié)束了連續(xù)9年虧損的歷史。

　　省聯(lián)社體制運行近二十年之后，其問題和弊端也開始出現(xiàn)，有必要在進行全面評估的基礎(chǔ)上，予以改革完善。近年來，省聯(lián)社系統(tǒng)腐敗高發(fā)，充分暴露了省聯(lián)社體制存在的深層次體制性問題。據(jù)統(tǒng)計，近年來，全國25家省聯(lián)社中，幾乎一大半機構(gòu)的高管涉嫌金融腐敗落馬。河南也不例外。今年8月19日，河南省紀(jì)委監(jiān)委網(wǎng)站發(fā)布消息，河南省農(nóng)信聯(lián)社原黨委書記、理事長王勇，涉嫌嚴(yán)重違紀(jì)違法被查，河南省聯(lián)社先后已有多名高管落馬，可謂前腐后繼。

　　大面積塌方應(yīng)該是體制問題。2003年前農(nóng)信社一盤散沙，需要有個“家長”，省聯(lián)社管人管事管錢，職責(zé)定位不清，權(quán)責(zé)不對等，這是體制性制度性問題，改革省聯(lián)社體制勢在必行。

　　農(nóng)信社體系風(fēng)險再現(xiàn)

　　近年來，農(nóng)村金融機構(gòu)風(fēng)險問題凸顯。央行2021年四季度的評級級結(jié)果顯示，農(nóng)信機構(gòu)高風(fēng)險機構(gòu)數(shù)量為186家，占全部高風(fēng)險機構(gòu)的55%，是風(fēng)險數(shù)量最高的一類機構(gòu)。

　　實際上，一些農(nóng)村金融機構(gòu)的風(fēng)險處置工作已加快步伐。如2022年8月，遼陽農(nóng)村商業(yè)銀行股份有限公司進入破產(chǎn)程序。市場分析認為，遼陽農(nóng)商行破產(chǎn)的原因是股東存在重大關(guān)聯(lián)交易等違法違規(guī)行為、銀行經(jīng)營存在重大風(fēng)險導(dǎo)致嚴(yán)重資不抵債。2019年以后，遼陽農(nóng)商行因經(jīng)營困難不再披露財務(wù)數(shù)據(jù)。也有個別農(nóng)商行發(fā)生擠提。類似風(fēng)險事件不一而足。在此背景下，農(nóng)信社體系的改革迫在眉睫。

　　統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2021年河南糧食產(chǎn)量連續(xù)5年穩(wěn)定在1300億斤以上，糧食產(chǎn)量占全國1/10，小麥產(chǎn)量占全國1/4。河南是農(nóng)業(yè)大省，產(chǎn)糧大省，“中原糧倉”，作為服務(wù)“三農(nóng)”主力軍的河南省農(nóng)信社，其改革發(fā)展尤為重要，也具有代表性。

　　省聯(lián)社體制評估

　　2020年5月，國務(wù)院金融委辦公室發(fā)文稱，將推出11條金融改革措施，包括制定農(nóng)村信用社深化改革實施意見。其中省聯(lián)社的體制改革是重點。

　　記者采訪了解到，省聯(lián)社主要存在以下問題：

　　一是身份困境。省聯(lián)社既是市場主體性質(zhì)的金融機構(gòu)，又是行政機關(guān)性質(zhì)的管理機構(gòu)；

　　二是功能困境。省聯(lián)社履行管理、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、服務(wù)職能，這與建立現(xiàn)代金融企業(yè)制度，發(fā)揮市縣法人的自主性存在沖突；

　　三是股權(quán)困境。按照公司治理原則，社員代表組成的社員大會是農(nóng)信社的最高權(quán)力機構(gòu)，社員大會通過投票的方式選舉出理事會，通過理事會選舉出理事長。但目前的情況是，省聯(lián)社理事長由上而下產(chǎn)生，受政府委托，承擔(dān)管理職能；

　　四是權(quán)責(zé)困境。省聯(lián)社管人管錢管事，權(quán)力過大，缺乏約束，權(quán)責(zé)不匹配不對等，導(dǎo)致腐敗頻發(fā)。

　　而在農(nóng)信社商業(yè)化改革后，省聯(lián)社的管理體制與基層農(nóng)信機構(gòu)的法人治理之間的不協(xié)調(diào)更加明顯，根本原因在于省聯(lián)社與農(nóng)信社之間自下而上的股權(quán)關(guān)系與自上而下的行政管理關(guān)系之間存在扭曲，即“所謂花錢買個爹”。

　　銀保監(jiān)會主席郭樹清今年3月在國新辦發(fā)布會上回答21世紀(jì)經(jīng)濟報道記者提問時表示，農(nóng)信社改革要因地制宜，省聯(lián)社改革模式也是多樣的，但是改革方向都是明確的，就是要建立現(xiàn)代金融企業(yè)制度。

　　存量不良資產(chǎn)清收是化險的關(guān)鍵

　　河南農(nóng)信體系的改革早已開啟。記者在河南采訪了解到，河南地方金融改革謀劃早行動快，把握時度效，措施精準(zhǔn)有力。

　　早在去年6月開始，河南省城商行和農(nóng)信社掌門人陸續(xù)做了調(diào)整，原農(nóng)行河南分行副行長周貴恒出任河南省聯(lián)社理事長，高管團隊的專業(yè)化水平明顯提升。

　　記者采訪了解到，河南農(nóng)信社不良較高的原因是經(jīng)營管理相對粗放、風(fēng)控能力能力弱，區(qū)域經(jīng)濟風(fēng)險集中，“三農(nóng)”貸款業(yè)務(wù)風(fēng)險相對較高、人才儲備不足、案件多發(fā)等。

　　正所謂“打掃屋子再請客”，河南以清收不良貸款作為切入點，推動農(nóng)信社的改革。據(jù)介紹，開始大家重視程度也不夠，因為河南農(nóng)信的清收搞過幾輪，但不徹底，對欠債戶沒有觸動，對內(nèi)部人也沒有觸動。但很快，河南農(nóng)信社員工就發(fā)現(xiàn)，這輪清收和以往不一樣。

　　河南省委省政府決心很大，配套措施完善有力，制定了不良貸款集中清收、防范化解金融風(fēng)險、懲治金融腐敗、打擊金融犯罪、深化金融改革五位一體改革化險組合拳，有明確的路線圖責(zé)任人，據(jù)了解，不良清收工作取得重大成效，歷史遺留問題妥善化解。

　　從金融事到金融人

　　中央強調(diào)加強黨的領(lǐng)導(dǎo)，強化金融工作的政治性、人民性，要一體推進懲治金融腐敗和防控金融風(fēng)險。河南省高度重視金融風(fēng)險背后的腐敗問題，從金融事穿透到金融人，紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)參與到不良資產(chǎn)清收和地方金融風(fēng)險化解工作中來。嚴(yán)查黨政干部和公職人員貸款，同步開展打擊金融犯罪、懲治金融腐敗。公安部門也參與不良清收保障服務(wù)。

　　公安司法紀(jì)檢部門從打擊金融違紀(jì)違法犯罪，營造良好信用環(huán)境和維護良好金融生態(tài)出發(fā)，參與地方金融風(fēng)險處置工作。據(jù)了解，河南某地市公安干警家屬從事房地產(chǎn)業(yè)務(wù)，貸款長期不還。此次清收中，已順利收回。

　　前些年，一些農(nóng)信社員工管理不到位，內(nèi)外勾結(jié)，違法放貸時有發(fā)生，目前大部分已清理。如果沒有金融反腐和打擊金融犯罪作為支撐，風(fēng)險化解力度可能要打折扣，改革化險也不徹底。

　　河南省強調(diào)治舊控新，存量不良通過清收行動來化解，新增不良也要控制住。對此，河南省聯(lián)社人員管理上進行完善，變教訓(xùn)為教材，調(diào)整了一批銀行高管，落實高管交流制等規(guī)定。三長（董事長、行長、監(jiān)事長）必須定期跨地市交流，不能在成長出生地任職。

　　標(biāo)本兼治深化體制機制改革

　　關(guān)于農(nóng)信社改革模式，目前尚未形成統(tǒng)一模式，多地因地制宜進行探索，理論上存在多種模式可供選擇，包括聯(lián)合銀行、金融服務(wù)公司、金融控股公司和統(tǒng)一法人。浙江省已組建了聯(lián)合銀行，而廣東采取多種方式共存，允許一部分農(nóng)商行獨立于省聯(lián)社自行發(fā)展，體現(xiàn)出“一省一策”的改革理念，讓地方結(jié)合省情選擇自己的模式，實事求是。

　　據(jù)了解，河南農(nóng)信社改革方案已正式批復(fù)，聯(lián)合銀行籌劃工作正在有序推進之中。省里已做好充分準(zhǔn)備，制定了詳盡的改革化險方案，總的思路是，加強黨的領(lǐng)導(dǎo)，強化公司治理，堅持問題導(dǎo)向，通過深化改革從制度上，防范農(nóng)信社系統(tǒng)的金融風(fēng)險和金融腐敗，管住高管腐敗，管住機構(gòu)風(fēng)險，按照現(xiàn)代企業(yè)金融制度要求，理順管理體系和產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，改由下而上參股為由上而下參股，由河南省財政廳及省屬國企注資，然后通過層層向下參股，建立服務(wù)“三農(nóng)”的現(xiàn)代金融企業(yè)。

　　河南模式之所以和浙江、廣東不同，原因在于，浙江縣級農(nóng)商行經(jīng)營情況較好、公司治理機制相對較完善，因此繼續(xù)強化小法人的地位。廣東幾家農(nóng)商行規(guī)模大且經(jīng)營業(yè)績不錯，可脫離省聯(lián)社獨立運作。河南作為農(nóng)業(yè)大省，地市級農(nóng)商行總體規(guī)模較小，實力較弱，需要抱團發(fā)展。農(nóng)村商業(yè)聯(lián)合銀行從目前監(jiān)管導(dǎo)向看，改革后的大都是有限牌照，做一些地市農(nóng)商行做不了的業(yè)務(wù)。避免和縣域法人競爭，主要開展市縣法人做不好或者單獨開展不經(jīng)濟的業(yè)務(wù)，例如產(chǎn)品、資金、培訓(xùn)、宣傳等業(yè)務(wù)。

　　尚未完成的改革

　　在中小銀行改革化險中，機構(gòu)整合是一個趨勢，銀行經(jīng)營需要規(guī)模效應(yīng)，如果規(guī)模太小很難實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，農(nóng)信機構(gòu)擔(dān)負著“三農(nóng)”任務(wù)，一直強調(diào)保持服務(wù)縣域法人地位和總體穩(wěn)定，對地市法人組建一直持有審慎嚴(yán)格的態(tài)度。河南方案體現(xiàn)了這一要求，沒有對市縣法人組織進行重大調(diào)整。

　　實際上，在新一輪農(nóng)信社改革中，縣域法人要不要保留總體穩(wěn)定問題，各方爭議也很大。一方認為，只有堅持縣域法人地位，才能保證服務(wù)“三農(nóng)”，防止從農(nóng)村“抽水”。另一方則認為，服務(wù)“三農(nóng)”和保持縣域法人地位并無必然聯(lián)系。隨著人口城鎮(zhèn)化加快，金融服務(wù)“三農(nóng)”的內(nèi)涵發(fā)生了巨大變化，支持農(nóng)民工進城安家落戶以及就業(yè)創(chuàng)業(yè)也是服務(wù)“三農(nóng)”，支持新市民也是應(yīng)有之義。加之金融數(shù)字化的普及和推廣，以及大銀行下沉服務(wù)“三農(nóng)”的能力大幅提升，政策導(dǎo)向似乎也出現(xiàn)了微妙變化，淡化組織體系的穩(wěn)定。

　　今年3月20日，人民銀行發(fā)布的《關(guān)于做好2022年金融支持全面推進鄉(xiāng)村振興重點工作的意見》提出，穩(wěn)步推進農(nóng)信社深化改革化險工作，保持商業(yè)可持續(xù)的縣域法人地位長期總體穩(wěn)定。此處表述不再提及“數(shù)量穩(wěn)定”，與此同時“商業(yè)可持續(xù)”成為了前置條件。過去一直強調(diào)縣域法人地位的總體穩(wěn)定，現(xiàn)在這一政策可能有松動，但是服務(wù)“三農(nóng)”定位不能變。

　　信用社改革是河南地方金融改革的關(guān)鍵，但不是全部。在采訪過程中，記者深切地感到，河南省黨委政府非常重視金融工作，尤其重視地方金融改革發(fā)展，改革化險力度大，從城商到農(nóng)商，從金融事到金融人，從清收治標(biāo)到改制治本，對地方金融改革化險有系統(tǒng)謀劃，有組合措施，體現(xiàn)了市場導(dǎo)向、法治思維，體現(xiàn)了對金融規(guī)律的精準(zhǔn)理解把握。當(dāng)下河南金融雖負重前行，但未來可期。