作者｜胡小璠「中國人民銀行金融穩(wěn)定局」
文章｜《中國金融》2022年第23期
各國采取多種經濟金融措施應對疫情
根據國際貨幣基金組織（IMF）統(tǒng)計，2020年初新冠肺炎疫情暴發(fā)以來，全球30個發(fā)達經濟體和44個新興市場經濟體共出臺了5462項經濟金融方面的疫情應對措施。除傳統(tǒng)的財政和貨幣政策外，各國在此次危機應對中普遍使用審慎政策，因此IMF在最新統(tǒng)計中改變了此前使用的“財政”“貨幣和宏觀審慎”二分法，將各國應對措施分為審慎、財政、貨幣和其他政策四大類，共包含28個子項（見表1）。
審慎措施
發(fā)達國家共宣布了738項審慎措施，新興市場和發(fā)展中經濟體宣布了383項。發(fā)達國家宣布的審慎措施中，400項與銀行資本相關，主要包括放松宏觀審慎緩沖、鼓勵銀行使用資本緩沖放貸以及放松一級資本充足率、杠桿率、總損失吸收能力、撥備覆蓋率等其他非緩沖類的資本監(jiān)管要求。剩余338項是非資本類的審慎措施，主要包括放松流動性要求、貸款標準以及改變監(jiān)管方式等。新興市場和發(fā)展中國家共宣布了181項資本類和202項非資本類審慎措施。從措施類別上看，相比調整宏觀審慎緩沖，各國更偏好放松非緩沖類資本要求，新興市場國家更多調整撥備覆蓋率，發(fā)達國家更多實施分紅限制。
各國傾向于同時出臺一攬子審慎政策。IMF對各國宣布資本類審慎措施和非資本類審慎措施的頻數以周為單位進行了相關性分析。結果顯示，發(fā)達國家宣布兩類措施的相關系數高達0.49，新興市場和發(fā)展中國家的相關系數也達到0.47，這表明各國傾向于同時出臺不同類型的審慎政策。
財政政策
各國最常使用的財政措施是贈款（grants），這類措施資金直接來自當期財政預算，形式既包含轉移支付，也包括向社保體系提供補助等。使用較多的措施是向家庭和企業(yè)部門提供公共貸款和公共擔保。從規(guī)模看，發(fā)達國家財政措施的規(guī)模明顯大于新興市場和發(fā)展中國家。發(fā)達國家財政措施總規(guī)模的中位數高達2019年GDP的15.2%，而新興市場和發(fā)展中國家這一數字僅為4.1%。
貨幣政策
發(fā)達國家與新興市場和發(fā)展中國家的政策偏好有所不同。新興市場和發(fā)展中國家更多地使用降息和降低存款準備金率等傳統(tǒng)貨幣政策措施；許多發(fā)達國家的政策利率在疫情前已處于有效利率下限，因此在此輪危機中更多依賴資產購買等政策措施。各國均普遍使用的貨幣政策措施包括提供信貸和流動性支持。從規(guī)�？�，發(fā)達國家資產購買規(guī)模中位數占發(fā)達國家2019年GDP的17.7%，而新興市場的發(fā)展中國家這一數字僅為1.3%。雖然新興市場和發(fā)展中國家更多采取降息措施，但累積降息幅度（1.25個百分點，中位數）甚至還略低于發(fā)達國家（1.5個百分點）。
據IMF統(tǒng)計，各國宣布財政政策、貨幣政策和審慎政策的時點具有較強的正相關性，這表明各國傾向于同時出臺多種應對措施，但也意味著單獨研究某類政策措施的效果較為困難。
主要發(fā)達國家的具體應對措施
美國
審慎政策。一是鼓勵使用緩沖，鼓勵存款類機構利用資本緩沖放貸。二是放松非緩沖類資本要求，美聯(lián)儲宣布大型銀行控股集團所持有的存款準備金和美國國債將暫免納入補充杠桿率（SLR）的計算，降低了大型銀行補充資本的壓力；銀行監(jiān)管部門將社區(qū)銀行的杠桿率要求調降至8%，將部分中小企業(yè)貸款的風險權重設為0。三是實施分紅限制，對于資本緩沖下降的機構限制分紅。四是放松監(jiān)管報告要求、調整監(jiān)管預期，降低監(jiān)管檢查的范圍和頻率，對于檢查發(fā)現的小問題給予更多時間糾正；延長部分會計準則的過渡期。五是允許部分貸款延期償付。財政部允許學生貸款延期償付，房地美和房利美允許住房抵押貸款暫停償付12個月，并不向征信當局報告暫停償付期間的違約行為。
財政政策。截至2021年6月末，美國兩任總統(tǒng)簽署了五份新冠肺炎疫情相關的紓困法案，共計規(guī)模約5.73萬億美元。一是擴大轉移支付，向疫苗研發(fā)和醫(yī)療體系運轉撥款、向家庭部門提供轉移支付、提高失業(yè)救助水平、向州政府提供轉移支付、提高國際援助；二是實施稅收減免，向個人提供退稅；三是向企業(yè)提供公共貸款和擔保。
貨幣政策。一是調降政策利率，2020年3月將聯(lián)邦基金利率降低150個基點；二是擴大資產購買，在市場上購買國債；三是開展貸款操作，提供流動性支持，如擴大隔夜和期限回購規(guī)模、降低貼現窗口利率、推出針對做市商和貨幣市場基金的流動性工具，同時提供信貸支持，如“二級市場公司信貸工具”“工資保護項目”流動性工具等；四是擴大央行互換，與更多央行建立美元互換安排，并降低互換利率。
英國
審慎政策。一是調降宏觀審慎緩沖，將逆周期資本緩沖要求從1%調降至0，并承諾未來12個月維持這一水平，同時維持系統(tǒng)性風險緩沖在當前水平不變；二是放松非緩沖類的資本要求，在計算巴塞爾協(xié)議“第二支柱”部分指標時允許使用名義資產而非風險加權資產，因為風險資產的計算有順周期性，更高的VaR乘子可能會放大風險資產規(guī)模；三是實施分紅限制，要求大型銀行到2020年前不應分紅和進行股票回購，不應向高管支付現金獎金；四是調整監(jiān)管預期，允許八家大型銀行將原定于2020年10月提交的“可處置性評估框架”延期一年提交，以減輕銀行負擔；五是允許部分貸款和信用卡延期償付。
財政措施。截至2021年6月末，英國政府共宣布了六輪財政應對措施。一是擴大轉移支付，向衛(wèi)生和公共服務部門撥款，向小企業(yè)提供直接轉移支付，擴大向低收入人群提供的現金援助；二是實施稅收減免，暫時下調部分行業(yè)的增值稅稅率，允許暫緩、分期繳納增值稅和營業(yè)稅；三是提供公共貸款和公共擔保，與英格蘭銀行共同推出“新冠肺炎疫情公司融資工具”和三項政府貸款擔保計劃。
貨幣政策。一是調降政策利率，英格蘭銀行降息65個基點至0.1%。二是擴大資產購買，額外購買英國國債和非金融企業(yè)債1500億英鎊。三是開展貸款操作，既提供流動性支持也提供信貸支持：推出新期限融資計劃，刺激銀行向實體經濟提供貸款，啟用臨時期限回購工具為銀行補充流動性；央行還與財政部商定，臨時擴大財政部在央行開立透支賬戶的使用范圍，在必要時可通過此賬戶向政府提供短期額外流動性。四是加強與美聯(lián)儲的央行互換，確保美元流動性充裕。
日本
審慎措施。一是鼓勵使用資本緩沖，鼓勵銀行利用系統(tǒng)性風險緩沖放貸款；二是放松非緩沖類的資本要求，將公共擔保機制下發(fā)放貸款的風險權重調至零；三是放松流動性要求，允許高質量流動性資產比率突破監(jiān)管下限；四是允許延期償付，要求銀行允許消費者暫緩償付住房抵押貸款；五是放松政府注資相關要求，議會將區(qū)域性銀行申請政府注資的截止時間延長至2026年，同時降低注資申請門檻，將注資中政府所能提供的擔保從12萬億日元提升至15萬億日元。
財政政策。截至2021年6月末，日本政府共通過了三輪應對計劃，規(guī)�？傆嫾s308萬億日元。一是擴大轉移支付，向醫(yī)療和疫苗研發(fā)、企業(yè)和家庭部門提供直接支持；向地方政府提供轉移支付；二是實施稅收減免，減免社保繳納；三是向受影響的企業(yè)提供優(yōu)惠貸款。
貨幣政策。一是擴大資產購買，增加購買國債的規(guī)模，提高購債頻率，且不對購債規(guī)模設上限；臨時擴大每年購買交易所交易基金、房地產投資信托基金、商業(yè)票據和公司債的規(guī)模。二是開展貸款操作，既提供流動性支持也提供信貸支持：通過“特殊資金供給操作”，為金融機構提流動性，擴大抵押品范圍；新設融資工具支持中小企業(yè)獲得融資。三是加強與美聯(lián)儲的央行互換。
歐盟
審慎政策。一是放松宏觀審慎緩沖，歐央行鼓勵各國監(jiān)管當局調降逆周期資本緩沖要求，法國、盧森堡等國調降。二是鼓勵使用緩沖放貸，允許系統(tǒng)重要性銀行使用資本留存緩沖，并可暫時突破巴塞爾協(xié)議“第二支柱指引”相關指標和流動性覆蓋率的下限。三是放松非緩沖類的資本要求，歐央行允許大型銀行所持有的現金和存款準備金暫免納入杠桿率計算；臨時降低對市場風險的資本要求，調降市場風險乘子。四是放松撥備要求，臨時放松對疫情相關不良貸款的分類要求和撥備計提要求。五是實施分紅限制，要求銀行停止分紅和股票回購，以留存資本。
財政政策。2020年12月，歐盟領導人通過了歐盟預算和恢復計劃，將提供7500億歐元的額外財政支持，其中贈款3900億歐元、貸款3600億歐元。資金將在歐盟國家之間分配，主要分配給受疫情影響嚴重的高負債國家和東歐國家。
貨幣政策。一是擴大資產購買，在現有資產購買計劃之上額外購買1200億歐元資產，并推出新的資產購買計劃，購買私人部門和公共部門證券。二是開展貸款操作，推出利率更低的新流動性工具。包括非定向長期再融資操作，放松抵押品標準，延長部分政策工具的期限、擴大規(guī)模。三是與其他主要央行建立歐元互換。
審慎政策重要性凸顯
本輪危機應對中，各國普遍使用審慎政策應對沖擊，突顯了審慎政策的重要性。據IMF統(tǒng)計，各國共計宣布5462項經濟金融政策，其中審慎政策1131項，占比超過20%。審慎政策的種類更加豐富，按照IMF分類標準，此輪危機中各國使用了6類財政政策和6類貨幣政策，而使用的審慎政策則有11類。大多數審慎政策旨在通過放松對銀行的資本約束，鼓勵銀行向家庭和企業(yè)部門提供信貸支持，進一步暢通資金流向實體經濟的渠道。在工具選擇上，主要發(fā)達國家不僅調降了逆周期資本緩沖要求、流動性覆蓋率等監(jiān)管指標，還普遍通過限制分紅和股票回購等方式強制銀行留存資本。除資本類審慎措施外，美、英等國還通過其他方式減輕金融機構負擔，如延長會計準則過渡期、改變監(jiān)管檢查頻率和方式、給予更長的問題糾正期等，這些措施均屬于審慎政策。相比財政和貨幣政策，審慎政策既包含宏觀審慎又包含微觀審慎，形式更加多樣，使用更加靈活，操作可能更加精準。
相比新興市場和發(fā)展中國家，發(fā)達國家疫情應對政策力度更大、政策措施更加多樣。受制于有限的財政空間和疫情前已高企的債務水平，新興市場和發(fā)展中國家可能難以出臺大規(guī)模的財政刺激措施，更多依賴降息和資產購買等貨幣手段應對沖擊。疫情前大部分新興市場通脹水平較低、基準利率較高，降息空間較大，但事后看各國累積降息幅度還不及發(fā)達國家，且資產購買規(guī)模占GDP的比例也遠低于發(fā)達國家。其背后的原因可能是各國在調整貨幣政策時仍需緊跟美聯(lián)儲的步伐，擔心更大幅度的貨幣寬松會引發(fā)資本外流、匯率波動。整體來看，新興市場應對疫情的整體政策力度可能遠低于發(fā)達國家，這可能是疫情后各國經濟表現進一步分化的原因之一。
要更好地發(fā)揮審慎政策的危機應對作用，還需提前創(chuàng)造政策空間。作為審慎措施的一部分，本輪危機中部分發(fā)達國家的監(jiān)管機構頻繁發(fā)聲，鼓勵銀行利用資本緩沖放貸，并表示愿意容忍銀行的資本指標低于監(jiān)管下限。但在緩沖指標未被真正調降的情況下，銀行往往出于擔心污名效應及資本充足率低于下限會影響未來分紅等原因不愿消耗緩沖放貸，因此要想通過審慎措施鼓勵銀行增加信貸供給，可能還需真正調降資本緩沖。三大類宏觀審慎緩沖政策中，資本留存緩沖政策和系統(tǒng)性風險緩沖政策一般較少調整，釋放逆周期資本緩沖是應對沖擊最直接的手段。但各國當前調整逆周期資本緩沖的政策空間普遍有限。疫情暴發(fā)前，歐元區(qū)19個國家中只有7國已實施或擬實施大于零的逆周期資本緩沖要求；截至2019年底，整個歐元區(qū)逆周期資本緩沖僅占銀行風險加權資產規(guī)模的0.2%。而歐央行研究表明，如疫情前各國逆周期資本緩沖要求設置在更高水平，那么疫情暴發(fā)后通過釋放該緩沖可顯著改善銀行放貸、降低危機對歐元區(qū)GDP的影響，同時不會損害銀行體系的償付水平。這意味著要想使得逆周期資本緩沖要求等措施在危機時能真正發(fā)揮作用，需提前建立政策空間（當前我國逆周期資本緩沖要求為零）�！�
（責任編輯 紀崴）
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