總資產(chǎn)逾250萬億元的商業(yè)銀行，將迎來一部行業(yè)根本大法的修訂。
10月16日，中國人民銀行發(fā)布通知，該央行積極推進《商業(yè)銀行法》修改工作，起草了《中華人民共和國商業(yè)銀行法（修改建議稿）》（簡稱《修改建議稿》），現(xiàn)向社會公開征求意見。
根據(jù)央行的起草說明，《商業(yè)銀行法》修改工作已列入十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃和2020 年立法工作計劃。由于商業(yè)銀行法是國家層面的法律，央行只是受托起草，草案還需要經(jīng)國務院和全國人大常委會審核，列入常委會議程的法律案，一般應當經(jīng)三次常務委員會會議審議后再交付表決，表決通過后才正式生效。
據(jù)悉，這也是金融監(jiān)管架構改革后，央行獲得法律法規(guī)制定權后推動的首個法律修訂。
2018年3月13日出臺的《國務院機構改革方案》中明確，“擬定銀行業(yè)、保險業(yè)重要法律法規(guī)草案和審慎監(jiān)管制度的職責，劃入中國人民銀行”。
此前，《商業(yè)銀行法》2015年僅是微調，取消了存貸比不超過75%的限制。而本次修訂則屬于“大修”，新設或充實了公司治理、資本與風險管理、客戶權益保護、風險處置與市場退出四個章節(jié)。
《修改建議稿》首次明確了重組、接管、破產(chǎn)等有序處置和退出機制。在銀行的破產(chǎn)中，還明確了破產(chǎn)清償順序，其中明確了職工債權和存款本息的優(yōu)先受償權。
本次草案中另一特點的是“擴權”。系統(tǒng)重要性商業(yè)銀行依法接受央行的并表監(jiān)管，執(zhí)行附加監(jiān)管要求。國務院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構、中國人民銀行有權對涉嫌違法事項的商業(yè)銀行股東、實際控制人、外包機構以及其他有關單位和個人開展調查。
為何修法
我國銀行業(yè)資產(chǎn)規(guī)模龐大，已逾304萬億元。截至2020年8月末，全國銀行業(yè)資產(chǎn)規(guī)模達304萬億元，其中商業(yè)銀行251.8萬億元；304萬億規(guī)模的銀行業(yè)金融機構中，六大國有銀行、12家股份制商業(yè)銀行、134家城市商業(yè)銀行、千余家農(nóng)村金融機構分別占39.5%、18.0%、13.1%、13.3%。
在起草說明中，央行指出5點全面修訂《商業(yè)銀行法》的必要性。近十余年來，我國銀行業(yè)飛速發(fā)展，參與主體數(shù)量急劇增加，規(guī)模持續(xù)壯大，業(yè)務范圍逐步擴展，創(chuàng)新性、交叉性金融業(yè)務不斷涌現(xiàn)，立法和監(jiān)管面臨很多新情況。《商業(yè)銀行法》于1995年施行，2003年、2015年兩次修訂，大量條款已不適應實際需求，亟待全面修訂。
另外，防范化解重大金融風險是金融工作的核心目標和基本底線。針對近期中小銀行風險事件中暴露出的公司治理機制和風險處置機制不健全等問題，亟需在立法中完善商業(yè)銀行公司治理要求，強化內部控制與資本約束，健全處置與退出安排。
此外，現(xiàn)行《商業(yè)銀行法》僅對存款人保護作出較為原則的規(guī)定，缺乏對客戶保護義務的具體規(guī)范，亟需進一步完善。
為新型銀行預留法律空間
央行在起草說明中表示，《修改建議稿》完善商業(yè)銀行類別，擴大立法調整范圍。明確村鎮(zhèn)銀行法律地位，為未來出現(xiàn)的新型商業(yè)銀行預留法律空間。明確政策性銀行、農(nóng)村信用合作社、農(nóng)村合作銀行、財務公司等辦理商業(yè)銀行業(yè)務的，適用本法有關規(guī)定，體現(xiàn)功能監(jiān)管原則。
《修改建議稿》第2條指出，商業(yè)銀行包括全國性商業(yè)銀行、城市商業(yè)銀行、農(nóng)村商業(yè)銀行以及根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展需要設立的村鎮(zhèn)銀行等其他類型商業(yè)銀行。第124條指出，開發(fā)性金融機構、政策性銀行、農(nóng)村信用合作社、農(nóng)村合作銀行、企業(yè)集團財務公司、金融租賃公司、汽車金融公司、消費金融公司等辦理本法規(guī)定的商業(yè)銀行業(yè)務的，適用本法有關規(guī)定。
此外，中國境外設立的機構向境內個人或者機構提供商業(yè)銀行服務，損害境內個人或者機構合法權益的，依照本法有關規(guī)定處理。
該新增條款與今年3月1日剛剛生效的新《證券法》第2條不謀而合。新《證券法》第2條做出了長臂管轄原則的適用，在中國境外的證券發(fā)行和交易活動，擾亂中國境內市場秩序，損害境內投資者合法權益的，依照本法有關規(guī)定處理并追究法律責任。
增加對股東資質要求
央行在起草說明中表示，《修改建議稿》完善商業(yè)銀行市場準入條件，增加對股東資質和禁入情形的規(guī)定。就商業(yè)銀行分類準入條件作出授權性規(guī)定。就引導商業(yè)銀行專業(yè)化發(fā)展、差異化風險監(jiān)管要求等作出具體規(guī)定。
21世紀經(jīng)濟報道記者梳理發(fā)現(xiàn)，《修改建議稿》第11條新增條款，設立商業(yè)銀行及其分支機構，應當符合住所地經(jīng)濟社會發(fā)展的需要。
今年以來，多地正在籌建省級城商行。9月22日，銀保監(jiān)會批復同意籌建四川銀行，由攀枝花市商業(yè)銀行、涼山州商業(yè)銀行合并重組設立。8月上旬，山西省已成立城商行改革化險工作籌備組，擬對大同銀行、長治銀行、晉城銀行、晉中銀行和陽泉市商業(yè)銀行5家城商行核資，或新設合并設立山西銀行。
《修改建議稿》第12條新增設立商業(yè)銀行的程序，新增對股東、信息科技、風控要求。新增的程序包括，有符合條件的股東或者發(fā)起人；有符合要求的信息科技架構、信息科技系統(tǒng)、安全運行技術與措施；有符合要求的風險管理和內部控制制度。
對于銀行股東，《修改建議稿》第14條新增股東資質要求，第15條新增股東禁止情形。
第14條指出，商業(yè)銀行的股東應當具有良好的社會聲譽、誠信記錄、納稅記錄和財務狀況。商業(yè)銀行的主要股東、控股股東、實際控制人應當具備履行相應義務的能力和條件。企業(yè)法人成為商業(yè)銀行主要股東、控股股東、實際控制人的，應當核心主業(yè)突出、資本實力雄厚、公司治理規(guī)范、股權結構清晰、管理能力達標、資產(chǎn)負債和杠桿水平適度，并符合其他審慎性條件。
欠債太多不還，不能當股東、董監(jiān)高
第15條指出，有下列情形之一的，不得成為商業(yè)銀行的主要股東、控股股東或者實際控制人：（一）負有數(shù)額較大的債務到期未清償?shù)�；（二）因提供虛假材料、不實陳述或者其他欺詐行為，被有關部門依法追究責任不滿五年的；（三）因重大違法違規(guī)行為，被金融監(jiān)管部門依法追究責任不滿五年的；（四）因犯有危害國家安全、恐怖主義、貪污、賄賂、侵占財產(chǎn)、挪用財產(chǎn)、黑社會性質犯罪或者破壞社會經(jīng)濟秩序罪，被判處刑罰，自刑罰執(zhí)行完畢之日起不滿五年的；（五）其他可能對商業(yè)銀行經(jīng)營管理產(chǎn)生不利影響的情形。
《修改建議稿》第17條設立銀行的正式申請資料，新增關聯(lián)交易內容，要求持有注冊資本百分之五以上的股東的控股股東、實際控制人以及其他關聯(lián)關系的有關資料。
值得注意的是，第15條“負有數(shù)額較大的債務到期未清償”不得成為銀行主要股東、控股股東或者實際控制人。第28條也新增董監(jiān)高任職資格要求，個人所負數(shù)額較大的債務到期未清償?shù)�，不得擔任商業(yè)銀行的董事、監(jiān)事、高級管理人員。對重大金融風險或者重大金融違規(guī)行為負有個人責任，自被追究責任之日起不滿五年的，也不得擔任董監(jiān)高。
5%股權變動需報批
《修改建議稿》第29條新增股權變動需報批要求。
第29條指出，任何單位、個人非通過證券交易場所，單獨或者通過協(xié)議、其他安排與他人共同持有或者累計增持商業(yè)銀行股份總額達到百分之五的，應當事先經(jīng)國務院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構批準，并通知商業(yè)銀行其他主要股東、控股股東，予以公告。
任何單位、個人通過證券交易場所，單獨或者通過協(xié)議、其他安排與他人共同持有商業(yè)銀行已發(fā)行的有表決權股份達到百分之五的，應當自該事實發(fā)生之日起三日內，報國務院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構批準，并依照《中華人民共和國證券法》的規(guī)定進行信息披露。獲得批準前，投資人不得繼續(xù)增持該商業(yè)銀行股份。國務院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構不予批準的，投資人應當依法在規(guī)定期限內予以糾正。
任何單位、個人通過證券交易場所，單獨或者通過協(xié)議、其他安排與他人共同持有商業(yè)銀行已發(fā)行的有表決權股份達到百分之五后，累計增持或者減持該商業(yè)銀行已發(fā)行的有表決權股份達到百分之五的，應當履行前款規(guī)定的程序。
薪酬追索扣回機制
央行在起草說明中表示，新設第三章“商業(yè)銀行的公司治理”，吸收現(xiàn)行監(jiān)管制度中的有益做法，參考國際經(jīng)驗，落實商業(yè)銀行公司治理要求。增設股東義務與股東禁止行為。突出董事會核心作用，規(guī)范董事會專門委員會、獨立董事等事項。提升監(jiān)事會獨立性與監(jiān)督作用，建立監(jiān)事會向監(jiān)管機構報告機制。健全內部控制，規(guī)范激勵約束機制、信息披露與關聯(lián)交易管理。
根據(jù)記者梳理，《修改建議稿》新增第三章總計14條“公司治理”規(guī)定，新增對商業(yè)銀行組織形式、股東會、股東義務、董事會職責、董事職責、獨立董事、專門委員會、監(jiān)事會、高級管理層、內部控制、內部審計、信息披露、激勵約束、關聯(lián)交易管理的詳細規(guī)定。
第32條指出，商業(yè)銀行的主要股東、控股股東不得有以下行為：（一）以委托資金、負債資金等非自有資金或者資產(chǎn)管理產(chǎn)品、投資基金等金融產(chǎn)品所募集的資金出資；（二）虛假出資、循環(huán)出資、抽逃出資；（三）濫用股東權利和股東有限責任，損害商業(yè)銀行、其他股東、債權人以及其他利益相關人的合法權益；（四）以不正當手段干預董事會、高級管理層的經(jīng)營管理；（五）操縱市場、擾亂金融秩序或者以其他方式謀取不正當利益。商業(yè)銀行的實際控制人不得濫用控制權，損害商業(yè)銀行、股東、債權人以及其他利益相關人的合法權益。
第33條規(guī)定，商業(yè)銀行董事會對商業(yè)銀行經(jīng)營和管理承擔最終責任。第37條指出，董事會、高級管理層及其成員對監(jiān)事會決議、監(jiān)事意見和建議拒絕或者拖延采取相應措施的，監(jiān)事會或者監(jiān)事有權報告股東會或者股東大會、提議召開臨時股東會或者臨時股東大會，并應當及時向國務院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構報告。
第41條指出，商業(yè)銀行董事長應當對商業(yè)銀行財務報告簽字確認，對財務報告及其他披露材料的真實性、準確性和完整性承擔主要責任。
第42條指出，商業(yè)銀行應當建立科學合理的薪酬、績效考核等激勵約束機制，確保薪酬水平和結構與本銀行長期經(jīng)營業(yè)績相匹配，并建立與本銀行風險水平相適應的薪酬延期支付和追索扣回機制。
第43條新增關聯(lián)交易管理要求，關聯(lián)交易不得直接或者間接接受本銀行股票為擔保物。應當遵守國務院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構對關聯(lián)交易金額和比例的規(guī)定。同一關聯(lián)方的交易金額應當穿透計算。
落實巴Ⅲ資本監(jiān)管
央行在起草說明中表示，新設第四章“資本與風險管理”，落實《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》資本監(jiān)管要求，確立資本約束原則，明確宏觀審慎管理與風險監(jiān)管要求。
此前，2008年國際金融危機后，國際銀行監(jiān)管架構改革經(jīng)過10年進程，巴塞爾銀行監(jiān)管委員會于2017年12月發(fā)布《巴塞爾協(xié)議Ⅲ：后危機時代監(jiān)管改革最終版》。包括針對“大而不倒”現(xiàn)象，對系統(tǒng)重要性銀行提出各項附加要求，內容涉及資本充足率、杠桿率、恢復與處置計劃、TLAC以及大額風險暴露等。各國以2022年商業(yè)銀行達標為目標，按照過渡期安排，逐步實現(xiàn)監(jiān)管要求的合規(guī)達標。
根據(jù)記者梳理，《修改建議稿》第四章總計7條規(guī)定，新增對商業(yè)銀行資本充足率、資本管理、宏觀審慎管理與風險監(jiān)管、風險管理機制、風險管理策略、跨境風險管理、風險情況報送的要求。
第44條新增資本充足率要求，商業(yè)銀行應當遵守資本充足率最低要求，并按規(guī)定計提儲備資本、逆周期資本、系統(tǒng)重要性附加資本、第二支柱資本等。全球系統(tǒng)重要性商業(yè)銀行還應當符合中國人民銀行規(guī)定的總損失吸收能力要求。
第46條要求，商業(yè)銀行應當按照規(guī)定，分別計算并表和未并表的各項指標，確保計算結果真實、準確。
第48條要求，商業(yè)銀行應當根據(jù)中國人民銀行、國務院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構的要求開展壓力測試，根據(jù)測試結果及時提升資本充足水平和流動性水平，增加風險緩釋等措施。
城農(nóng)商行未批不得跨區(qū)
央行在起草說明中表示，《修改建議稿》原第三章、第四章整合充實為第五章“業(yè)務經(jīng)營規(guī)則”。明確區(qū)域性商業(yè)銀行的本地化經(jīng)營要求，推動商業(yè)銀行立足當?shù)亍⒒貧w本源。尊重商業(yè)銀行自主經(jīng)營權和市場主體地位，減少不必要的行政約束，提升金融服務實體經(jīng)濟能力，刪除原第三十六條借款人原則上需提供擔保的規(guī)定；修改利率規(guī)定，允許雙方自主約定存貸款利率；確立授信審查盡職免責制度；延長商業(yè)銀行處置擔保物時限要求；刪除企業(yè)僅能開立一個基本賬戶的規(guī)定。
《修改建議稿》第52條指出，商業(yè)銀行應當根據(jù)本銀行類型、規(guī)模和業(yè)務實際，制定特色化、專業(yè)化的發(fā)展戰(zhàn)略。城市商業(yè)銀行、農(nóng)村商業(yè)銀行、村鎮(zhèn)銀行等區(qū)域性商業(yè)銀行應當在住所地范圍內依法開展經(jīng)營活動，未經(jīng)批準，不得跨區(qū)域展業(yè)。
國務院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構對不同類型商業(yè)銀行的業(yè)務范圍、可接受的存款類型和金額、客戶群體的類別和規(guī)模等分別制定具體規(guī)定。
隨著利率市場化持續(xù)推進，第55條指出，商業(yè)銀行應當按照中國人民銀行有關規(guī)定的存款利率的上下限，可以與客戶自主協(xié)商確定存款存貸款利率，并予以公告。商業(yè)銀行不得采用不正當手段吸收存款，發(fā)放貸款。
在信貸管理上，第58條新增內容，商業(yè)銀行貸款建立授信審查盡職免責制度。
第69條新增工作人員禁止行為，商業(yè)銀行的工作人員應當遵守法律、行政法規(guī)和其他各項業(yè)務管理的規(guī)定，不得有下列行為：（一）利用職務上的便利，索取、收受賄賂或者違反國家規(guī)定收受各種名義的回扣、手續(xù)費；（二）利用職務上的便利，貪污、挪用、侵占本銀行或者客戶的資金；（三）違反規(guī)定徇私向親屬、朋友發(fā)放貸款或者提供擔保；（四）從事與本銀行有利益沖突的職業(yè)或活動，未經(jīng)本銀行批準在其他經(jīng)濟組織兼職；（五）泄露在任職期間知悉的國家秘密、商業(yè)秘密；（六）為客戶出具有虛假記載、誤導性陳述或者重大遺漏的證明材料；（七）違反法律、行政法規(guī)和業(yè)務管理規(guī)定的其他行為。
不得過度放貸和掠奪性放貸
《修改建議稿》新設第六章“客戶權益保護”，對商業(yè)銀行營銷、信息披露、風險分級與適當性管理、個人信息保護、收費管理等客戶保護規(guī)范作出具體規(guī)定。
第71條指出，商業(yè)銀行開展營銷活動應當遵循誠實信用原則，不得進行虛假、欺詐、隱瞞或者誤導性的宣傳，不得損害其他同業(yè)信譽，不得夸大產(chǎn)品的業(yè)績、收益或者壓低其風險。
第73條新增客戶適當性管理要求，商業(yè)銀行應當充分了解和評估客戶的風險偏好與風險承受能力，向客戶充分提示風險，確保提供的產(chǎn)品和服務與客戶的風險承受能力相匹配。商業(yè)銀行未評估客戶的風險承受能力，或者向客戶提供與其風險承受能力不相匹配的產(chǎn)品和服務，造成客戶損失的，應當承擔賠償責任。
第74條要求不得過度放貸和掠奪性放貸，商業(yè)銀行向客戶提供授信前，應當根據(jù)客戶的財務、資信狀況和還款能力，合理確定授信額度和利率，不得提供明顯超出客戶還款能力的授信。商業(yè)銀行向客戶催收債務，不得采取違反法律法規(guī)、違背公序良俗的方式，不得損害客戶或者第三人的合法權益。
第76條新增個人信息保護與數(shù)據(jù)安全要求，商業(yè)銀行不得收集與業(yè)務無關的個人信息或者采取不正當方式收集個人信息，不得篡改、倒賣、違法使用個人信息。
商業(yè)銀行將個人信息處理外包給第三方的，應當確保第三方遵守個人信息保護規(guī)定，并采取有效措施保障個人信息安全。商業(yè)銀行為處理跨境業(yè)務向境外傳輸境內個人信息和重要數(shù)據(jù)的，應當遵守法律、行政法規(guī)的規(guī)定，并采取有效措施，確保個人信息和重要數(shù)據(jù)的受保護水平不因出境而降低。
明確銀保監(jiān)會、央行調查權
第87條新增明確指出調查權，國務院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構、中國人民銀行有權對涉嫌違法事項的商業(yè)銀行股東、實際控制人、外包機構以及其他有關單位和個人開展調查。
第89條新增明確風險評級和預警，中國人民銀行、國務院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構和存款保險基金管理機構根據(jù)各自職責，建立商業(yè)銀行風險評級體系和風險預警機制，根據(jù)商業(yè)銀行的風險狀況，確定對采取監(jiān)管措施的頻率和范圍，必要時將商業(yè)銀行風險狀況及時通報國務院有關部門。
第90條明確商業(yè)銀行早期糾正措施，商業(yè)銀行因資本充足率大幅下降等原因影響存款安全的，國務院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構或者存款保險基金管理機構可以區(qū)分下列情形，對商業(yè)銀行采取糾正措施：
（一）商業(yè)銀行資本充足率出現(xiàn)大幅下降，但尚未低于本法規(guī)定的資本充足率各項監(jiān)管要求的，可以采取風險提示、約談董事會或者高級管理層、責令提交資本管理計劃等措施；
（二）商業(yè)銀行資本充足率不低于最低資本要求，但未達到資本充足率其他監(jiān)管要求的，除本條第一項規(guī)定的措施以外，還可以采取責令及時補充資本、限制擔保負債、限制分紅和其他收入、限制向董事或者高級管理人員實施激勵、控制資產(chǎn)增長、限制重大資產(chǎn)交易、控制重大交易授信等措施；
�。ㄈ┥虡I(yè)銀行資本充足率低于最低資本要求的，除本條第一項、第二項規(guī)定的措施以外，還可以采取責令出售部分資產(chǎn)、暫停部分業(yè)務、核銷商業(yè)銀行股權或者其他所有者權益、強制要求對各級資本工具及其他損失吸收工具進行減記或者轉為普通股，以及責令調整董事、監(jiān)事、高級管理人員或者限制其權利等措施。
明確風險處置與市場退出
央行在起草說明中表示，《修改建議稿》將原第七章整合充實為第九章“風險處置與市場退出”，參考國際準則，總結我國銀行業(yè)處置經(jīng)驗，建立風險評級和預警、早期糾正、重組、接管、破產(chǎn)等有序處置和退出機制，規(guī)范處置程序，嚴格處置條件，完善職能分工。對結算最終性、終止凈額結算、過橋商業(yè)銀行作出規(guī)定。
第92條明確接管條件，（一）資產(chǎn)質量持續(xù)惡化；（二）流動性嚴重不足；（三）存在嚴重違法違規(guī)行為；（四）經(jīng)營管理存在重大缺陷；（五）資本嚴重不足，經(jīng)采取糾正措施或者重組仍無法恢復的；（六）其他可能影響商業(yè)銀行持續(xù)經(jīng)營的情形。
對于破產(chǎn)，《修改建議稿》第102條明確破產(chǎn)清償順序，商業(yè)銀行破產(chǎn)清算時，破產(chǎn)財產(chǎn)在優(yōu)先清償破產(chǎn)費用和共益?zhèn)鶆蘸�，依照下列順序清償：（一）商業(yè)銀行所欠職工的工資和醫(yī)療、傷殘補助、撫恤費用，所欠的應當劃入職工個人賬戶的基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險費用，以及法律、行政法規(guī)規(guī)定應當支付給職工的補償金；（二）個人存款本金和利息；（三）商業(yè)銀行欠繳的除第一項規(guī)定以外的社會保險費用、破產(chǎn)人所欠稅款以及中國人民銀行提供貸款或者流動性形成的債權；（四）普通破產(chǎn)債權。包含損失吸收條款的債務工具、資本債券等按照合同約定，在普通破產(chǎn)債權之后依次清償。
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