金融領(lǐng)域一系列重要制度性法規(guī)將陸續(xù)修訂，金融立法進(jìn)程再度開啟加速鍵。
10月16日，央行發(fā)布《中華人民共和國商業(yè)銀行法（修改建議稿）》，現(xiàn)向社會公開征求意見�！渡虡I(yè)銀行法》于1995年施行，2003年、2015年兩次修訂，近十余年來，我國銀行業(yè)飛速發(fā)展，參與主體數(shù)量急劇增加，規(guī)模持續(xù)壯大，業(yè)務(wù)范圍逐步擴(kuò)展，創(chuàng)新性、交叉性金融業(yè)務(wù)不斷涌現(xiàn)，立法和監(jiān)管面臨很多新情況，現(xiàn)有的大量條款已不適應(yīng)實(shí)際需求，亟待全面修訂。
現(xiàn)行的2015年版《商業(yè)銀行法》共九章95條。《修改建議稿》共十一章127條，其中整合后新設(shè)或充實(shí)了四個章節(jié)，分別涵蓋公司治理、資本與風(fēng)險管理、客戶權(quán)益保護(hù)、風(fēng)險處置與市場退出。證券時報記者對比《修改建議稿》和現(xiàn)行的《商業(yè)銀行法》，總體看，此次修改或新增的部分可分為三類：
一是根據(jù)現(xiàn)有的部門規(guī)章將已有的行業(yè)監(jiān)管要求補(bǔ)充到《修改建議稿》，提升部門規(guī)章、監(jiān)管新規(guī)的法律保障。如《修改建議稿》中對銀行的公司治理和股東行為、資本補(bǔ)充、開業(yè)籌備申請、存款保險制度、利率市場化、銀行服務(wù)收費(fèi)等相關(guān)規(guī)定進(jìn)行補(bǔ)充。
二是結(jié)合近年來銀行業(yè)出現(xiàn)的新的發(fā)展趨勢和潛在風(fēng)險點(diǎn)，修改刪減不合時宜的法律條款，完善法律要求。如大幅提高銀行注冊資本門檻、新增設(shè)立銀行要有信息科技架構(gòu)和系統(tǒng)等要求、刪除借款人應(yīng)提供擔(dān)保和企業(yè)僅能開立一個基本賬戶等要求、加大違法處罰力度等。
三是簡政放權(quán)，減少行政審查，提升銀行自主經(jīng)營能力。如商業(yè)銀行更換董事、監(jiān)事、高級管理人員時，監(jiān)管部門對其任職資格由審查變?yōu)楹藴?zhǔn)。允許雙方自主約定存貸款利率，新增貸款自主要求，任何單位和個人不得強(qiáng)令商業(yè)銀行發(fā)放貸款或者提供擔(dān)保。
對比現(xiàn)行的《商業(yè)銀行法》，《修改建議稿》提出的以下規(guī)定值得注意：
1、擴(kuò)寬銀行業(yè)務(wù)營范圍。新增辦理衍生品交易業(yè)務(wù)、貴金屬業(yè)務(wù)和離岸銀行業(yè)務(wù)三項(xiàng)。
2、設(shè)立銀行所需的注冊資本大幅提高。全國性商業(yè)銀行最低限額從10億提高到100億元，城商行從1億元提高到10億元，農(nóng)商行從5000萬提高到1億元。
3、新增銀行公司治理和主要股東資質(zhì)、股東禁止行為要求，修改股權(quán)變動審批要求。相關(guān)規(guī)定主要是結(jié)合近期中小銀行風(fēng)險事件中暴露出的公司治理機(jī)制和風(fēng)險處置機(jī)制不健全，以及過去險資“舉牌”等問題，結(jié)合銀保監(jiān)會已經(jīng)出臺的商業(yè)銀行股東股權(quán)管理辦法、商業(yè)銀行公司治理指引等現(xiàn)有規(guī)章制度予以新增完善。
4、強(qiáng)調(diào)地方性銀行應(yīng)扎根當(dāng)?shù)�，回歸本源�！缎薷慕ㄗh稿》新增要求，城市商業(yè)銀 行、農(nóng)村商業(yè)銀行、村鎮(zhèn)銀行等區(qū)域性商業(yè)銀行應(yīng)當(dāng)在住所地范圍內(nèi)依法開展經(jīng)營活動，未經(jīng)批準(zhǔn)，不得跨區(qū)域展業(yè)。
5、強(qiáng)調(diào)銀行貸款自主。任何單位和個人不得強(qiáng)令商業(yè)銀行發(fā)放貸款或者提供擔(dān)保。商業(yè)銀行有權(quán)拒絕任何單位和個人強(qiáng)令 要求其發(fā)放貸款或者提供擔(dān)保。
6、保留分業(yè)經(jīng)營要求，維持現(xiàn)有法規(guī)提出的“商業(yè)銀行在境內(nèi)不得從事證券經(jīng)營業(yè)務(wù)”的規(guī)定。
7、新增多項(xiàng)保護(hù)客戶權(quán)益的要求。如明確銀行向客戶提供與其風(fēng)險承受能力不相匹配的產(chǎn)品和服務(wù)，造成客戶損失的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。不得過度放貸和掠奪性放貸，應(yīng)合理確定授信額度和利率，不得提供明顯超出客戶還款能力的授信。不得捆綁銷售，不得對產(chǎn)品和服務(wù)實(shí)行強(qiáng)制性搭配銷售或者在合同中附加不合理的交易條件。不得收集與業(yè)務(wù)無關(guān)的個人信息或者采取不正當(dāng)方式收集個人信息，不得篡改、倒賣、違法使用個人信息。
8、延長銀行年度財(cái)務(wù)報告和審計(jì)報告時間。由原有的商業(yè)銀行于每一會計(jì)年度終了之日起三個月內(nèi)延長至四個月內(nèi)提交相關(guān)報告。
9、新增差異化監(jiān)管要求。明確銀保監(jiān)會根據(jù)銀行資產(chǎn)負(fù)債規(guī)模、風(fēng)險水平、系統(tǒng)重要性等因素，對銀行實(shí)施全面持續(xù)的差異化監(jiān)管，并明確要在風(fēng)險監(jiān)管指標(biāo)、公司治理、信息披露事項(xiàng)和具體要求、現(xiàn)場檢查頻率和其他監(jiān)管措施強(qiáng)度四方面制定具體的差異化監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。
10、為防范銀行經(jīng)營風(fēng)險，新增并細(xì)化銀行風(fēng)險處置和市場退出相關(guān)要求，這些內(nèi)容與此前監(jiān)管部門多次提及的高風(fēng)險金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險處置和退出機(jī)制思路一脈相承。如新增風(fēng)險預(yù)警和評級、早期糾正、終止結(jié)算凈額、過橋商業(yè)銀行、系統(tǒng)重要性銀行的恢復(fù)和處置等要求，并在現(xiàn)行的《商業(yè)銀行法》所規(guī)定的基礎(chǔ)上，細(xì)化完善接管條件、接管組織職責(zé)、破產(chǎn)清償順序等有關(guān)要求。
11、加大銀行和相關(guān)責(zé)任人違法處罰力度。擴(kuò)充違規(guī)處罰情形，增設(shè)對商業(yè)銀行股東、實(shí)際控制人以及風(fēng)險事件直接責(zé)任人員的罰則。引入限制股東權(quán)利、薪酬追索扣回等措施，強(qiáng)化問責(zé)追責(zé)。大幅提高罰款上限，增強(qiáng)立法執(zhí)行力和監(jiān)管有效性。
維持分業(yè)經(jīng)營現(xiàn)有要求 商業(yè)銀行境內(nèi)不得從事證券經(jīng)營業(yè)務(wù)
實(shí)際上，早在今年“兩會”期間，多位來自央行系統(tǒng)的兩會代表委員就對《商業(yè)銀行法》的修改提出具體的建議，綜合前期兩會代表委員所提建議看，不少建議已被采納。例如，全國人大代表、央行南京分行行長郭新明、全國人大代表、城銀清算服務(wù)有限責(zé)任公司董事長崔瑜均建議進(jìn)一步加強(qiáng)分類監(jiān)管，如按照銀行資產(chǎn)規(guī)模大小，對商業(yè)銀行進(jìn)行分類，明確分類監(jiān)管理念。
《修改建議稿》就明確銀保監(jiān)會根據(jù)銀行資產(chǎn)負(fù)債規(guī)模、風(fēng)險水平、系統(tǒng)重要性等因素，對銀行實(shí)施全面持續(xù)的差異化監(jiān)管，并明確要在風(fēng)險監(jiān)管指標(biāo)、公司治理、信息披露事項(xiàng)和具體要求、現(xiàn)場檢查頻率和其他監(jiān)管措施強(qiáng)度四方面制定具體的差異化監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。
《修改建議稿》還吸收市場建議，完善商業(yè)銀行類別擴(kuò)大立法調(diào)整范圍。明確村鎮(zhèn)銀行法律地位,為未來出現(xiàn)的新型商業(yè)銀行預(yù)留法律空間。明確政策性銀行、農(nóng)村信用合作社、農(nóng)村合作銀行 、財(cái)務(wù)公司等辦理商業(yè)銀行業(yè)務(wù)的,適用本法有關(guān)規(guī)定,體現(xiàn)功 能監(jiān)管原則。
郭新明曾分析，現(xiàn)行《商業(yè)銀行法》對銀行機(jī)構(gòu)的范圍及業(yè)務(wù)的規(guī)制不合理，對銀行的類型化個性化支持不足，《商業(yè)銀行法》對銀行公司治理的規(guī)定幾近空白，對銀行機(jī)構(gòu)綜合化經(jīng)營態(tài)度過于保守，對金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)力度不夠。因此，在修改重點(diǎn)上，建議主要包括完善立法調(diào)整范圍及業(yè)務(wù)規(guī)則、明確分類監(jiān)管理念、健全公司治理機(jī)制、適當(dāng)支持綜合經(jīng)營、加大金融消保力度等方面內(nèi)容。
一個值得關(guān)注的問題是，盡管“兩會”期間多位央行系統(tǒng)代表委員提出應(yīng)適度放寬對商業(yè)銀行跨業(yè)經(jīng)營的限制，對“商業(yè)銀行在中華人民共和國境內(nèi)不得從事信托投資和證券經(jīng)營業(yè)務(wù)”等規(guī)定進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，以符合商業(yè)銀行經(jīng)營管理實(shí)際情況。但從《修改建議稿》看，仍遵循了現(xiàn)有《商業(yè)銀行法》的分業(yè)經(jīng)營要求。
現(xiàn)行的《商業(yè)銀行法》第四十三條規(guī)定，商業(yè)銀行在中華人民共和國境內(nèi)不得從事信托投資和證券經(jīng)營業(yè)務(wù)，不得向非自用不動產(chǎn)投資或者向非銀行金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)投資，但國家另有規(guī)定的除外。相應(yīng)的，《修改建議稿》的第六十二條依然原樣表述，這也將增加前期市場傳聞的銀行可能會獲得券商牌照消息的不確定性。
填補(bǔ)現(xiàn)行法律對銀行公司治理要求的空白
與現(xiàn)行的2015年版《商業(yè)銀行法》相比，《修改建議稿》整合后新設(shè)或充實(shí)了四個章節(jié)，分別涵蓋公司治理、資本與風(fēng)險管理、客戶權(quán)益保護(hù)、風(fēng)險處置與市場退出。
《修改建議稿》充分吸收和借鑒了近期中小銀行風(fēng)險事件中暴露出的股東行為和股權(quán)管理等問題，對于銀行的股東資質(zhì)和股權(quán)變動審批，并明確五大股東禁止行為。
例如，新增股東資質(zhì)要求，商業(yè)銀行的股東應(yīng)當(dāng)具有良好的社會聲譽(yù)、誠信記錄、納稅記錄和財(cái)務(wù)狀況。企業(yè)法人成為商業(yè)銀行主要股東、控股 股東、實(shí)際控制人的,應(yīng)當(dāng)核心主業(yè)突出、資本實(shí)力雄厚、公司 治理規(guī)范、股權(quán)結(jié)構(gòu)清晰、管理能力達(dá)標(biāo)、資產(chǎn)負(fù)債和杠桿水平適度，并符合其他審慎性條件。
在股權(quán)變動審批方面，明確任何單位、個人通過證券交易場所，單獨(dú)或者通過協(xié)議、其他安排與他人共同持有商業(yè)銀行已發(fā)行的有表決權(quán)股份達(dá)到5%的,應(yīng)當(dāng)自該事實(shí)發(fā)生之日起三日內(nèi)，報國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)審批。獲得批準(zhǔn)前，投資人不得繼續(xù)增持該商業(yè)銀行股份 。國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)不予批準(zhǔn)的，投資人應(yīng)當(dāng)依法在規(guī)定期限內(nèi)予以糾正。
在完善銀行公司治理方面，吸收現(xiàn)行監(jiān)管制度中的有益做法，增設(shè)股東義務(wù)與股東禁止行為。突出董事會核心作用，規(guī)范董事會專門委員會、獨(dú)立董事等事項(xiàng)。例如，明確獨(dú)立董事不得在所任職商業(yè)銀行兼任除獨(dú)立董事以外的其他職務(wù)。
為提升監(jiān)事會獨(dú)立性與監(jiān)督作用，《修改建議稿》建立監(jiān)事會向監(jiān)管機(jī)構(gòu)報告機(jī)制。提出“董事會、高級管理層及其成員對監(jiān)事會決議、監(jiān)事意見和建 議拒絕或者拖延采取相應(yīng)措施的，監(jiān)事會或者監(jiān)事有權(quán)報告股東 會或者股東大會、提議召開臨時股東會或者臨時股東大會，并應(yīng)當(dāng)及時向國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)報告�！�
此外，為健全內(nèi)部控制，規(guī)范激勵約束機(jī)制，《修改建議稿》新增“確保薪酬水平和結(jié)構(gòu)與本銀行長期經(jīng)營業(yè)績相匹配，并建立與本銀行風(fēng)險水平相適應(yīng)的薪酬延期支付和追索扣回機(jī)制”要求。
高風(fēng)險金融機(jī)構(gòu)處置路線圖明晰
在總結(jié)前期針對高風(fēng)險金融機(jī)構(gòu)處置經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，《修改建議稿》對《商業(yè)銀行法》所規(guī)定的風(fēng)險處置要求進(jìn)一步細(xì)化，建立風(fēng)險評級和預(yù)警、早期糾正、重組、接管、破產(chǎn)等有序處置和退出機(jī)制，規(guī)范處置程序，嚴(yán)格處置條件。
全國人大代表、央行昆明中心支行原行長楊小平今年“兩會”期間就指出，2019年“包商銀行”事件和部分中小銀行風(fēng)險事件暴露出當(dāng)前商業(yè)銀行治理體系中存在內(nèi)部人控制、股東缺位越位等問題。彼時他就建議在《商業(yè)銀行法》中以專門條文規(guī)定銀行股東的三方面加重責(zé)任：第一，危機(jī)救助與風(fēng)險分擔(dān)承諾；第二，對銀行危機(jī)處置與恢復(fù)采用注資、其他支持及股東權(quán)利限制等措施；第三，分擔(dān)銀行風(fēng)險所致?lián)p失。
例如，《修改建議稿》明確商業(yè)銀行因資本充足率大幅下降等原因影響存款安全的，國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)或者存款保險基金管理機(jī)構(gòu)可依據(jù)三類情形采取不同的早期糾正措施。
《修改建議稿》進(jìn)一步豐富《商業(yè)銀行法》所規(guī)定的接管事宜，新增接管條件、接管組織職責(zé)、過橋商業(yè)銀行要求，并細(xì)化破產(chǎn)清償順序。具體來說，在接管條件方面，商業(yè)銀行出現(xiàn)下列情形之一，已經(jīng)或者可能導(dǎo)致商業(yè)銀行無法持續(xù)經(jīng)營，嚴(yán)重影響存款人利益的，國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)可以決定對該銀行實(shí)行接管 ，并成立或者指定接管組織，具體實(shí)施接管工作，需要使用存款保險基金的，應(yīng)當(dāng)由存款保險基金管理機(jī)構(gòu)擔(dān)任接管組織。
(一)資產(chǎn)質(zhì)量持續(xù)惡化;
(二)流動性嚴(yán)重不足;
(三)存在嚴(yán)重違法違規(guī)行為;
(四)經(jīng)營管理存在重大缺陷;
(五)資本嚴(yán)重不足,經(jīng)采取糾正措施或者重組仍無法恢復(fù)的;
(六)其他可能影響商業(yè)銀行持續(xù)經(jīng)營的情形。
央行表示，防范化解重大金融風(fēng)險是金融工作的核心目標(biāo)和基本底線 。修改《商業(yè)銀行法》是防范化解金融風(fēng)險，維護(hù)金融穩(wěn)定的迫切需要。針對近期中小銀行風(fēng)險事件中暴露出的公司治理機(jī)制和 險處置機(jī)制不健全等問題，亟需在立法中完善商業(yè)銀行公司治理要求，強(qiáng)化內(nèi)部控制與資本約束，健全處置與退出安排。
加大違法處罰力度? 保障監(jiān)管“長牙齒”
近年來，監(jiān)管部門對違法違規(guī)案件處罰問責(zé)保持高壓態(tài)勢。銀保監(jiān)會10月16日表示，對浦發(fā)銀行(600000,股吧)成都分行發(fā)生的違規(guī)發(fā)放貸款案件，銀保監(jiān)會已依法對浦發(fā)銀行總行時任董事長、時任行長、1名原副行長等責(zé)任人員給予行政處罰，并責(zé)成浦發(fā)銀行對相關(guān)責(zé)任人員嚴(yán)肅處理。目前，已有311名責(zé)任人員受到浦發(fā)銀行內(nèi)部問責(zé)，地方人民法院已對浦發(fā)銀行成都分行原行長等21名刑事被告人作出判決。
對廣發(fā)銀行惠州分行發(fā)生的違法違規(guī)擔(dān)保案件，銀保監(jiān)會已依法對廣發(fā)銀行總行時任董事長、時任行長等責(zé)任人員給予行政處罰，并責(zé)成廣發(fā)銀行總行按照黨規(guī)黨紀(jì)、內(nèi)部規(guī)章對總行相關(guān)高管及責(zé)任人員嚴(yán)肅處理。目前，已有48名責(zé)任人員受到黨紀(jì)處分、內(nèi)部問責(zé)，地方人民法院已對包括廣發(fā)銀行惠州分行、僑興集團(tuán)有限公司涉案人員等在內(nèi)的共12名刑事被告人作出一審判決。
銀保監(jiān)會表示，在上述兩起重大案件查處工作中，銀保監(jiān)會堅(jiān)持對違法違規(guī)案件處罰問責(zé)高壓態(tài)勢，推動相關(guān)機(jī)構(gòu)健全公司治理、強(qiáng)化內(nèi)控機(jī)制建設(shè)，提升合規(guī)管理水平，從嚴(yán)落實(shí)案件防控各項(xiàng)要求。下一步，將加大監(jiān)管力度，深化整治市場亂象，嚴(yán)肅查處各類違法違規(guī)行為。
與商業(yè)銀行違法行為所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)與社會負(fù)面效應(yīng)相比，目前對于違法行為的處罰力度偏低，因此，《修改建議稿》也專門在第十章法律責(zé)任章節(jié)加大違法處罰力度，包括擴(kuò)充違規(guī)處罰情形，增設(shè)對商業(yè)銀行股東、實(shí)際控制人以及風(fēng)險事件直接責(zé)任人員的罰則，大幅提高罰款上限等。例如，針對多項(xiàng)商業(yè)銀行違法行為，《修改建議稿》大幅提高罰款的上限規(guī)模，將罰款規(guī)模從違法所得的1-5倍放寬至1-10倍。
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