本報記者 吳婧 上海報道
作為十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃中“需要抓緊工作、條件成熟時提請審議的法律草案”，《商業(yè)銀行法（修改建議稿）》近日正式向社會公開征求意見，這意味著金融領域法治頂層設計已經啟動加速模式，分業(yè)監(jiān)管下的監(jiān)管短板與空白將被逐漸完善和填補。
2020年10月16日，央行網站發(fā)布的《商業(yè)銀行法（修改建議稿）》共11章127條，其中整合后新設或充實了4個章節(jié)，分別涵蓋公司治理、資本與風險管理、客戶權益保護、風險處置與市場退出。
擴充適用范圍
一位央行工作人員對《中國經營報(博客,微博)》記者表示，現(xiàn)行《商業(yè)銀行法》于1995年施行，而在被譽為“金融立法年”的1995年，全國人大常委會在這一年內相繼通過了《中國人民銀行法》《商業(yè)銀行法》《保險法》《票據法》《擔保法》等金融領域重要制度性法規(guī)，在較短的時間內搭建起了我國金融法律規(guī)范的基本框架�！捌錃v史局限性是不可否認的，未來結合金融體制改革的方向，統(tǒng)籌修訂和完善金融領域重要法律，進而遏制監(jiān)管套利是重要工作內容�！�
事實上，《商業(yè)銀行法》已經歷了2003年、2015年兩次修訂，共9章95條。但央行相關負責人表示，目前大量條款已不適應實際需求，亟待全面修訂。
在中信建投證券分析師楊榮看來，過去的5年內，銀行業(yè)金融監(jiān)管環(huán)境、經營環(huán)境、市場環(huán)境出現(xiàn)最新變化，銀行業(yè)也出現(xiàn)各種新的問題，需要從銀行業(yè)根本大法上做出必要的調整，確定銀行業(yè)經營的基本面原則、規(guī)范行業(yè)發(fā)展，加強監(jiān)管，化解銀行體系存在的風險。
舊法規(guī)的適用范圍僅為商業(yè)銀行及信用社，而2020年6月末我國已有4607家銀行業(yè)金融機構，其中商業(yè)銀行合計1655家，還包括開發(fā)性政策性銀行、村鎮(zhèn)銀行、農村信用社等各類機構。東吳證券(601555,股吧)分析師馬祥云認為，本次新法規(guī)一方面將各類實質性辦理銀行業(yè)務的機構統(tǒng)一納入適用范圍，落實功能監(jiān)管原則；另一方面明確了村鎮(zhèn)銀行的法律地位，因為村鎮(zhèn)銀行2007年才開始試點設立，也為未來出現(xiàn)的新型商業(yè)銀行預留法律空間，例如已有實踐的投資管理型村鎮(zhèn)銀行。
興業(yè)證券分析師傅慧芳認為，《商業(yè)銀行法（修改建議稿）》新增篇幅集中于股東資質、公司治理、資本管理與風險處置的規(guī)范，高度聚焦于防范化解金融風險�？傮w而言，本次修改對銀行業(yè)務層面限制較少，主要是通過完善法律層面頂層設計來引導行業(yè)朝著規(guī)范化、良性化方向發(fā)展，對行業(yè)影響較為中性。
值得一提的是，在楊榮看來，修改建議稿中對于各類違法行為法律責任在加強，懲罰力度也在大幅提高，從而提高銀行及其員工違法成本，規(guī)范銀行業(yè)和銀行從業(yè)人員的行為，避免各類微觀風險，來確保銀行個體的安全穩(wěn)健經營。
前述央行工作人員也坦言，此前對于違法違規(guī)行為的處罰力度較弱，對商業(yè)銀行約束力不足。以小微企業(yè)貸款為例，近年來各地政府、相關監(jiān)管部門出臺了不少信貸政策和激勵措施，支持金融機構對小微企業(yè)的貸款投放，金融機構小微企業(yè)貸款增速若達標可獲得相關獎勵。但當前小微企業(yè)統(tǒng)計工作的約束力較弱，雖然《人民銀行法》《商業(yè)銀行法》《金融統(tǒng)計管理規(guī)定》等均對數(shù)據真實性作了要求，但僅分別在《商業(yè)銀行法》《金融統(tǒng)計管理規(guī)定》中制定最高不超過50萬元的經濟處罰措施，約束力明顯不足。同時，從執(zhí)法力度看，歷年來對小微企業(yè)貸款數(shù)據質量的處罰也較少，即使小微企業(yè)貸款出現(xiàn)多報，一般不處罰的偏多，即使檢查發(fā)現(xiàn)小微企業(yè)存在虛報行為，部分金融機構在整改后又會將大中型企業(yè)貸款調回小微企業(yè)貸款，或者通過減少企業(yè)從業(yè)人員的報送，使企業(yè)達到小微企業(yè)認定標準�！叭娼⒐δ鼙O(jiān)管和行為監(jiān)管框架，強化綜合監(jiān)管和穿透式監(jiān)管勢在必行�！�
強化央行監(jiān)管角色
在傅慧芳看來，央行監(jiān)管角色在增加，監(jiān)管原則中新增了“系統(tǒng)重要性商業(yè)銀行依法接受中國人民銀行的并表監(jiān)管，執(zhí)行附加監(jiān)管要求；系統(tǒng)重要性商業(yè)銀行由中國人民銀行會同相關部門依法認定”。同時，第四章資本與風險管理部分將央行宏觀審慎管理與風險監(jiān)管納入法律框架。
正如中國人民銀行副行長、國家外匯管理局局長潘功勝在2020金融街(000402,股吧)論壇上所說，金融機構的個體穩(wěn)健并不代表金融系統(tǒng)的整體穩(wěn)健，維護系統(tǒng)性金融穩(wěn)定，需要彌補微觀審慎監(jiān)管的不足，防范金融體系順周期變化以及風險跨機構、跨市場、跨部門和跨境傳染帶來的系統(tǒng)性金融風險，并盡可能提前采取針對性措施。
華西證券分析師劉態(tài)平認為，在資本和風險管理章節(jié)，明確商業(yè)銀行應遵守宏觀審慎管理和風險管理要求，從立法層面進一步明確了MPA監(jiān)管體系的地位。
另外，此次修訂稿并未對分業(yè)經營規(guī)定作出調整，劉態(tài)平認為這反映監(jiān)管層對商業(yè)銀行綜合經營或混業(yè)經營態(tài)度仍較為謹慎。
前期市場非常關注商業(yè)銀行未來獲取券商牌照的可能性，本次新法規(guī)保留了“不得從事信托投資和證券經營業(yè)務”的條款，和舊法規(guī)完全一致。但馬祥云認為，這并不能證明商業(yè)銀行未來沒有可能性參與證券業(yè)務，因為理論上仍可能通過設立子公司參與，且新法規(guī)也保留了“國家另有規(guī)定的除外”的表述。
2020年以來，整個資本市場對于金融混業(yè)的關注度較高，考慮到政策本身所帶來影響的廣泛性和復雜性，頂層設計勢必會更為審慎，短期整體制度框架突破概率較小，未來由點及面的循序探索或是更可行的路徑。平安證券分析師王維逸認為，在去杠桿、防風險的背景下，行業(yè)監(jiān)管的廣度和深度不斷加強，資管新規(guī)等一系列政策和監(jiān)管細則陸續(xù)出臺，如果整體監(jiān)管趨勢或者在某領域政策調控力度超預期，可能對行業(yè)穩(wěn)定性造成不利影響。
不過楊榮認為，作為征求意見稿，部分政策尚未最終落地，例如對開放銀行、銀行金融科技的發(fā)展等領域，征求意見稿都沒有涉及，尚待進一步完善。
（編輯：孟慶偉 校對：顏京寧）
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