本報記者 吳婧 上海報道
作為十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃中“需要抓緊工作、條件成熟時提請審議的法律草案”，《商業(yè)銀行法（修改建議稿）》近日正式向社會公開征求意見，這意味著金融領(lǐng)域法治頂層設(shè)計已經(jīng)啟動加速模式，分業(yè)監(jiān)管下的監(jiān)管短板與空白將被逐漸完善和填補(bǔ)。
2020年10月16日，央行網(wǎng)站發(fā)布的《商業(yè)銀行法（修改建議稿）》共11章127條，其中整合后新設(shè)或充實了4個章節(jié)，分別涵蓋公司治理、資本與風(fēng)險管理、客戶權(quán)益保護(hù)、風(fēng)險處置與市場退出。
擴(kuò)充適用范圍
一位央行工作人員對《中國經(jīng)營報(博客,微博)》記者表示，現(xiàn)行《商業(yè)銀行法》于1995年施行，而在被譽(yù)為“金融立法年”的1995年，全國人大常委會在這一年內(nèi)相繼通過了《中國人民銀行法》《商業(yè)銀行法》《保險法》《票據(jù)法》《擔(dān)保法》等金融領(lǐng)域重要制度性法規(guī)，在較短的時間內(nèi)搭建起了我國金融法律規(guī)范的基本框架。“其歷史局限性是不可否認(rèn)的，未來結(jié)合金融體制改革的方向，統(tǒng)籌修訂和完善金融領(lǐng)域重要法律，進(jìn)而遏制監(jiān)管套利是重要工作內(nèi)容�！�
事實上，《商業(yè)銀行法》已經(jīng)歷了2003年、2015年兩次修訂，共9章95條。但央行相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，目前大量條款已不適應(yīng)實際需求，亟待全面修訂。
在中信建投證券分析師楊榮看來，過去的5年內(nèi)，銀行業(yè)金融監(jiān)管環(huán)境、經(jīng)營環(huán)境、市場環(huán)境出現(xiàn)最新變化，銀行業(yè)也出現(xiàn)各種新的問題，需要從銀行業(yè)根本大法上做出必要的調(diào)整，確定銀行業(yè)經(jīng)營的基本面原則、規(guī)范行業(yè)發(fā)展，加強(qiáng)監(jiān)管，化解銀行體系存在的風(fēng)險。
舊法規(guī)的適用范圍僅為商業(yè)銀行及信用社，而2020年6月末我國已有4607家銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)，其中商業(yè)銀行合計1655家，還包括開發(fā)性政策性銀行、村鎮(zhèn)銀行、農(nóng)村信用社等各類機(jī)構(gòu)。東吳證券(601555,股吧)分析師馬祥云認(rèn)為，本次新法規(guī)一方面將各類實質(zhì)性辦理銀行業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)統(tǒng)一納入適用范圍，落實功能監(jiān)管原則；另一方面明確了村鎮(zhèn)銀行的法律地位，因為村鎮(zhèn)銀行2007年才開始試點設(shè)立，也為未來出現(xiàn)的新型商業(yè)銀行預(yù)留法律空間，例如已有實踐的投資管理型村鎮(zhèn)銀行。
興業(yè)證券分析師傅慧芳認(rèn)為，《商業(yè)銀行法（修改建議稿）》新增篇幅集中于股東資質(zhì)、公司治理、資本管理與風(fēng)險處置的規(guī)范，高度聚焦于防范化解金融風(fēng)險�？傮w而言，本次修改對銀行業(yè)務(wù)層面限制較少，主要是通過完善法律層面頂層設(shè)計來引導(dǎo)行業(yè)朝著規(guī)范化、良性化方向發(fā)展，對行業(yè)影響較為中性。
值得一提的是，在楊榮看來，修改建議稿中對于各類違法行為法律責(zé)任在加強(qiáng)，懲罰力度也在大幅提高，從而提高銀行及其員工違法成本，規(guī)范銀行業(yè)和銀行從業(yè)人員的行為，避免各類微觀風(fēng)險，來確保銀行個體的安全穩(wěn)健經(jīng)營。
前述央行工作人員也坦言，此前對于違法違規(guī)行為的處罰力度較弱，對商業(yè)銀行約束力不足。以小微企業(yè)貸款為例，近年來各地政府、相關(guān)監(jiān)管部門出臺了不少信貸政策和激勵措施，支持金融機(jī)構(gòu)對小微企業(yè)的貸款投放，金融機(jī)構(gòu)小微企業(yè)貸款增速若達(dá)標(biāo)可獲得相關(guān)獎勵。但當(dāng)前小微企業(yè)統(tǒng)計工作的約束力較弱，雖然《人民銀行法》《商業(yè)銀行法》《金融統(tǒng)計管理規(guī)定》等均對數(shù)據(jù)真實性作了要求，但僅分別在《商業(yè)銀行法》《金融統(tǒng)計管理規(guī)定》中制定最高不超過50萬元的經(jīng)濟(jì)處罰措施，約束力明顯不足。同時，從執(zhí)法力度看，歷年來對小微企業(yè)貸款數(shù)據(jù)質(zhì)量的處罰也較少，即使小微企業(yè)貸款出現(xiàn)多報，一般不處罰的偏多，即使檢查發(fā)現(xiàn)小微企業(yè)存在虛報行為，部分金融機(jī)構(gòu)在整改后又會將大中型企業(yè)貸款調(diào)回小微企業(yè)貸款，或者通過減少企業(yè)從業(yè)人員的報送，使企業(yè)達(dá)到小微企業(yè)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)�！叭娼⒐δ鼙O(jiān)管和行為監(jiān)管框架，強(qiáng)化綜合監(jiān)管和穿透式監(jiān)管勢在必行�！�
強(qiáng)化央行監(jiān)管角色
在傅慧芳看來，央行監(jiān)管角色在增加，監(jiān)管原則中新增了“系統(tǒng)重要性商業(yè)銀行依法接受中國人民銀行的并表監(jiān)管，執(zhí)行附加監(jiān)管要求；系統(tǒng)重要性商業(yè)銀行由中國人民銀行會同相關(guān)部門依法認(rèn)定”。同時，第四章資本與風(fēng)險管理部分將央行宏觀審慎管理與風(fēng)險監(jiān)管納入法律框架。
正如中國人民銀行副行長、國家外匯管理局局長潘功勝在2020金融街(000402,股吧)論壇上所說，金融機(jī)構(gòu)的個體穩(wěn)健并不代表金融系統(tǒng)的整體穩(wěn)健，維護(hù)系統(tǒng)性金融穩(wěn)定，需要彌補(bǔ)微觀審慎監(jiān)管的不足，防范金融體系順周期變化以及風(fēng)險跨機(jī)構(gòu)、跨市場、跨部門和跨境傳染帶來的系統(tǒng)性金融風(fēng)險，并盡可能提前采取針對性措施。
華西證券分析師劉態(tài)平認(rèn)為，在資本和風(fēng)險管理章節(jié)，明確商業(yè)銀行應(yīng)遵守宏觀審慎管理和風(fēng)險管理要求，從立法層面進(jìn)一步明確了MPA監(jiān)管體系的地位。
另外，此次修訂稿并未對分業(yè)經(jīng)營規(guī)定作出調(diào)整，劉態(tài)平認(rèn)為這反映監(jiān)管層對商業(yè)銀行綜合經(jīng)營或混業(yè)經(jīng)營態(tài)度仍較為謹(jǐn)慎。
前期市場非常關(guān)注商業(yè)銀行未來獲取券商牌照的可能性，本次新法規(guī)保留了“不得從事信托投資和證券經(jīng)營業(yè)務(wù)”的條款，和舊法規(guī)完全一致。但馬祥云認(rèn)為，這并不能證明商業(yè)銀行未來沒有可能性參與證券業(yè)務(wù)，因為理論上仍可能通過設(shè)立子公司參與，且新法規(guī)也保留了“國家另有規(guī)定的除外”的表述。
2020年以來，整個資本市場對于金融混業(yè)的關(guān)注度較高，考慮到政策本身所帶來影響的廣泛性和復(fù)雜性，頂層設(shè)計勢必會更為審慎，短期整體制度框架突破概率較小，未來由點及面的循序探索或是更可行的路徑。平安證券分析師王維逸認(rèn)為，在去杠桿、防風(fēng)險的背景下，行業(yè)監(jiān)管的廣度和深度不斷加強(qiáng)，資管新規(guī)等一系列政策和監(jiān)管細(xì)則陸續(xù)出臺，如果整體監(jiān)管趨勢或者在某領(lǐng)域政策調(diào)控力度超預(yù)期，可能對行業(yè)穩(wěn)定性造成不利影響。
不過楊榮認(rèn)為，作為征求意見稿，部分政策尚未最終落地，例如對開放銀行、銀行金融科技的發(fā)展等領(lǐng)域，征求意見稿都沒有涉及，尚待進(jìn)一步完善。
（編輯：孟慶偉 校對：顏京寧）
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