文/王宇 中國(guó)建設(shè)銀行研究院研究員
本文載于《中國(guó)銀行(601988)業(yè)》雜志2022年第5期
導(dǎo)語(yǔ)：相較于傳統(tǒng)領(lǐng)域，平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域反壟斷面臨的困難更多，反對(duì)平臺(tái)壟斷已經(jīng)逐漸成為全球主要經(jīng)濟(jì)體的共識(shí)。一系列平臺(tái)監(jiān)管政策和法律制度的實(shí)施，對(duì)金融數(shù)字化的發(fā)展影響深遠(yuǎn)。
隨著金融科技的迅速發(fā)展，平臺(tái)經(jīng)濟(jì)異軍突起。在提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率、改變?nèi)藗兩罘绞降耐瑫r(shí)，平臺(tái)壟斷造成的數(shù)據(jù)隱私保護(hù)、數(shù)據(jù)安全、交易主體間權(quán)益保護(hù)失衡等負(fù)面問(wèn)題也日益突出。因此，政府、市場(chǎng)主體密切關(guān)注平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的治理問(wèn)題。國(guó)家對(duì)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的監(jiān)管，體現(xiàn)了政府打造數(shù)字經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的信心和決心。一系列平臺(tái)監(jiān)管政策和法律制度的實(shí)施，對(duì)金融數(shù)字化發(fā)展影響深遠(yuǎn)。包括商業(yè)銀行在內(nèi)的各類金融機(jī)構(gòu)，要充分認(rèn)清平臺(tái)經(jīng)濟(jì)監(jiān)管的形勢(shì)和趨勢(shì)，確保金融數(shù)字化在安全穩(wěn)健發(fā)展中求進(jìn)求新。
抑制平臺(tái)經(jīng)濟(jì)壟斷成為全球主要經(jīng)濟(jì)體共識(shí)
平臺(tái)經(jīng)濟(jì)治理作為新生事物是世界各國(guó)共同面對(duì)的新課題。相較于傳統(tǒng)領(lǐng)域，平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域反壟斷面臨的困難更多，反對(duì)平臺(tái)壟斷已經(jīng)逐漸成為全球主要經(jīng)濟(jì)體的共識(shí)。
歐美對(duì)科技巨頭加強(qiáng)執(zhí)法實(shí)踐。2017-2021年，四大科技巨頭——谷歌、蘋果、Facebook、亞馬遜（合稱GAFA）涉及壟斷的案件達(dá)149起，其中2021年新增34起。谷歌涉案最多，占其中的1/3，被罰超100億美元，包括歐盟委員會(huì)對(duì)谷歌作出超過(guò)90億美元的罰款。Facebook緊隨其后，雖僅涉案21起，但罰款已累計(jì)達(dá)51.4億美元，其中50億美元源自“劍橋分析”事件，該事件是指大約8700萬(wàn)Facebook用戶數(shù)據(jù)被不當(dāng)泄露給政治咨詢公司劍橋分析，用于2016年美國(guó)總統(tǒng)大選時(shí)支持特朗普，美國(guó)聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)認(rèn)為，F(xiàn)acebook沒(méi)能保障這些用戶數(shù)據(jù)的安全。
美國(guó)推出多個(gè)反壟斷新法案。2020年10月，美國(guó)眾議院司法委員會(huì)認(rèn)為科技巨頭利用其壟斷地位打壓競(jìng)爭(zhēng)者、壓制行業(yè)創(chuàng)新，并建議美國(guó)國(guó)會(huì)對(duì)反壟斷法進(jìn)行全面改革以適應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的變化。2021年6月，美國(guó)眾議院司法委員會(huì)通過(guò)了6項(xiàng)新的反壟斷法案，包括《美國(guó)創(chuàng)新和選擇在線法案》《終止平臺(tái)壟斷法案》《平臺(tái)競(jìng)爭(zhēng)和機(jī)會(huì)法案》《大型并購(gòu)申報(bào)費(fèi)用現(xiàn)代化法案》等。
歐盟通過(guò)《數(shù)字市場(chǎng)法》。2021年12月，歐洲議會(huì)內(nèi)部市場(chǎng)和消費(fèi)者保護(hù)委員會(huì)（IMCO）以壓倒性票數(shù)通過(guò)《數(shù)字市場(chǎng)法》（DMA），2022年1月，歐洲議會(huì)又表決通過(guò)《數(shù)字服務(wù)法》（DSA）。歐盟委員會(huì)認(rèn)為，新規(guī)則將更好地保護(hù)消費(fèi)者在網(wǎng)絡(luò)上的基本權(quán)利，帶來(lái)更公平開放的數(shù)字市場(chǎng)。新規(guī)則加大了對(duì)超大型平臺(tái)（VLOPs）的強(qiáng)監(jiān)管力度，將有效限制國(guó)際互聯(lián)網(wǎng)巨頭的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為。
中國(guó)強(qiáng)化平臺(tái)經(jīng)濟(jì)監(jiān)管政策
近年來(lái)，在我國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展過(guò)程中，存在平臺(tái)企業(yè)濫用數(shù)據(jù)優(yōu)勢(shì)、實(shí)施不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為、威脅市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)秩序的情況。一些企業(yè)為謀取私利，過(guò)度采集用戶數(shù)據(jù)甚至國(guó)家安全數(shù)據(jù)，對(duì)個(gè)人隱私安全和國(guó)家安全構(gòu)成嚴(yán)重威脅�！笆奈濉币�(guī)劃指出，“要強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)政策的基礎(chǔ)地位，堅(jiān)持促進(jìn)發(fā)展和規(guī)范監(jiān)管并重，嚴(yán)格落實(shí)主體責(zé)任制度，健全完善跨部門協(xié)同監(jiān)管制度，強(qiáng)化反壟斷和防止資本無(wú)序擴(kuò)張，推動(dòng)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)規(guī)范有序發(fā)展，建立健全適應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的市場(chǎng)監(jiān)管、宏觀調(diào)控、政策法規(guī)體系，牢牢守住安全底線”。
2021年11月18日，國(guó)家反壟斷局正式掛牌成立。此前，我國(guó)反壟斷工作由國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局下設(shè)的反壟斷局負(fù)責(zé)，屬于司局級(jí)部門，此次成立的國(guó)家反壟斷局則屬于副部級(jí)機(jī)構(gòu)，在行政級(jí)別和執(zhí)法力度上將得到提升。隨著監(jiān)管效能日趨顯現(xiàn)，社會(huì)反映強(qiáng)烈的壟斷和競(jìng)爭(zhēng)失序行為將得到有效糾正。隨著一系列政策措施的落地和執(zhí)法力度的強(qiáng)化，政府部門不斷優(yōu)化公平、透明、可預(yù)期競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的監(jiān)管態(tài)勢(shì)更加明顯。
緊跟平臺(tái)領(lǐng)域競(jìng)爭(zhēng)形勢(shì)，修訂《反壟斷法》。經(jīng)第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十一次會(huì)議審議，《反壟斷法（修正草案）》于2021年10月23日向社會(huì)公眾征求意見，征求意見截止日期為2021年11月21日。修訂《反壟斷法》，將為不同領(lǐng)域、不同行業(yè)的反壟斷監(jiān)管提供上位法依據(jù)。本次《反壟斷法》修訂重點(diǎn)主要體現(xiàn)在：進(jìn)一步在法律層面對(duì)互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域可能涉及的數(shù)據(jù)和算法、技術(shù)、平臺(tái)規(guī)則等問(wèn)題進(jìn)行規(guī)制，印證了從立法機(jī)關(guān)到執(zhí)法機(jī)關(guān)長(zhǎng)期堅(jiān)定推進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域反壟斷的大趨勢(shì)；首次明確了經(jīng)營(yíng)者集中審查的重點(diǎn)領(lǐng)域，提出執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依法加強(qiáng)對(duì)民生、金融、科技、媒體等領(lǐng)域的經(jīng)營(yíng)者集中風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行審查；進(jìn)一步在法律層面明確了對(duì)“掐尖式并購(gòu)”的規(guī)制，將此前《國(guó)務(wù)院關(guān)于經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》有關(guān)要求提升至法律層級(jí)；加大處罰力度，引入刑事責(zé)任；從法律層面創(chuàng)設(shè)了壟斷協(xié)議安全港制度，該制度有效實(shí)施后將有助于大幅提高中小型企業(yè)對(duì)壟斷協(xié)議風(fēng)險(xiǎn)的可預(yù)測(cè)性；加強(qiáng)對(duì)行政壟斷的監(jiān)管，建立和實(shí)施公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，推進(jìn)落實(shí)國(guó)家建立公平競(jìng)爭(zhēng)秩序的總體部署。
出臺(tái)更加具有針對(duì)性的監(jiān)管法規(guī)。2021年，國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)在吸取不同司法轄區(qū)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，發(fā)布了《關(guān)于平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的反壟斷指南》，該項(xiàng)指南是我國(guó)治理新型壟斷行為的重要立法實(shí)踐。2021年10月，國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局發(fā)布了《互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)分類分級(jí)指南（征求意見稿）》《互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)落實(shí)主體責(zé)任指南（征求意見稿）》，明確了超大型平臺(tái)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，并針對(duì)超大型平臺(tái)設(shè)定了與公平競(jìng)爭(zhēng)相關(guān)的多重義務(wù)。
著重強(qiáng)調(diào)對(duì)數(shù)據(jù)和算法治理的規(guī)制。2021年12月，國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室聯(lián)合工業(yè)和信息化部、公安部、國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局發(fā)布《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)算法推薦管理規(guī)定》，已于2022年3月1日起施行。這是我國(guó)第一部以算法作為專門規(guī)制對(duì)象的部門規(guī)章，具有重要時(shí)代意義。該規(guī)定將“算法安全理念”作為平臺(tái)算法治理應(yīng)遵循的價(jià)值取向，構(gòu)建了包括算法安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、算法安全評(píng)估、算法備案管理和涉算法違法違規(guī)行為處置等在內(nèi)的多維一體的監(jiān)管體系，明確了主體權(quán)責(zé)，確立了平臺(tái)算法全生命周期問(wèn)責(zé)機(jī)制。這標(biāo)志著我國(guó)的平臺(tái)治理直接深入到平臺(tái)的底層技術(shù)邏輯——算法。平臺(tái)經(jīng)濟(jì)具有天然的壟斷屬性，一旦形成規(guī)模，就會(huì)形成較高的進(jìn)入壁壘，從而出現(xiàn)“強(qiáng)者恒強(qiáng)、贏者通吃”的局面。數(shù)據(jù)是平臺(tái)壟斷的基石，平臺(tái)企業(yè)壟斷的首要表現(xiàn)是數(shù)據(jù)壟斷。平臺(tái)在運(yùn)營(yíng)過(guò)程中收集了大量客戶數(shù)據(jù)，且一次收集之后，可以實(shí)現(xiàn)多次零成本使用。數(shù)據(jù)使用過(guò)程中，還會(huì)產(chǎn)生新的數(shù)據(jù)，進(jìn)而強(qiáng)化平臺(tái)的壟斷優(yōu)勢(shì)。在數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代，數(shù)據(jù)與算法呈現(xiàn)雙刃劍特性。運(yùn)用其進(jìn)行精確推薦，是幫助企業(yè)提升生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)效率的重要方式。但是，平臺(tái)型企業(yè)為自身收益最大化實(shí)施“大數(shù)據(jù)殺熟”等濫用數(shù)據(jù)的做法則會(huì)損害消費(fèi)者利益。將數(shù)據(jù)與算法納入規(guī)制和監(jiān)管，是針對(duì)其雙刃劍特征的弊端采取的有效糾錯(cuò)方式。
對(duì)平臺(tái)壟斷行為加強(qiáng)查處力度
平臺(tái)型企業(yè)發(fā)展到一定階段，存在向金融領(lǐng)域滲透的傾向，由此帶來(lái)新型的產(chǎn)融結(jié)合。一種形式是依附于原有的實(shí)體交易產(chǎn)生新的金融模式，例如，阿里巴巴基于電商衍生出了螞蟻金融；另一種形式則與實(shí)體交易并無(wú)太大關(guān)系，例如，騰訊、Facebook等社交平臺(tái)隨著用戶的增多而衍生出微信支付、Libra等金融功能。數(shù)字金融的早期發(fā)展經(jīng)歷了監(jiān)管空白階段，曾存在野蠻生長(zhǎng)和無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)的亂象�？萍计髽I(yè)利用互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)發(fā)展支付、借貸、保險(xiǎn)、理財(cái)、眾籌等數(shù)字金融業(yè)務(wù)，大量非持牌機(jī)構(gòu)在監(jiān)管框架之外開展金融業(yè)務(wù)。創(chuàng)新型數(shù)字金融業(yè)務(wù)的規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)制定未能緊跟行業(yè)發(fā)展，導(dǎo)致平臺(tái)科技企業(yè)利用強(qiáng)大的資本及數(shù)據(jù)優(yōu)勢(shì)地位牟利，造成資本亂象及金融風(fēng)險(xiǎn)。
《反壟斷法》的修訂直接明確，民生、金融、科技、媒體等重點(diǎn)領(lǐng)域需要加強(qiáng)經(jīng)營(yíng)者集中審查。近年頻發(fā)的校園貸、P2P爆雷事件，反映出平臺(tái)企業(yè)向金融領(lǐng)域擴(kuò)張背后暗藏的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)性風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)此，監(jiān)管部門一再?gòu)?qiáng)調(diào)，“金融創(chuàng)新必須在審慎監(jiān)管的前提下進(jìn)行”。我國(guó)數(shù)字金融平臺(tái)的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)表明，數(shù)字化金融脫媒是暫時(shí)現(xiàn)象。經(jīng)過(guò)對(duì)平臺(tái)的整頓和治理，將數(shù)字金融平臺(tái)納入金融牌照監(jiān)管框架，有助于解決數(shù)字化金融中介的發(fā)展問(wèn)題。
抑制資本無(wú)序擴(kuò)張。2021年，平臺(tái)領(lǐng)域并購(gòu)處罰案呈現(xiàn)“井噴”態(tài)勢(shì)。此前，反壟斷監(jiān)管存在一定模糊地帶，加上企業(yè)反壟斷合規(guī)意識(shí)弱、違法成本低等原因，故而出現(xiàn)大量應(yīng)報(bào)未報(bào)案件。根據(jù)《反壟斷法》規(guī)定，達(dá)到申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)未經(jīng)申報(bào)而實(shí)施經(jīng)營(yíng)者集中，最高將被罰款50萬(wàn)元�！斗磯艛喾ǎㄐ拚莅福诽岣吡诉`法實(shí)施經(jīng)營(yíng)者集中的處罰力度，將最高50萬(wàn)元的罰款上限修改為“按照是否達(dá)到排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果，分別提高為上一年度銷售額10%和500萬(wàn)元”。在監(jiān)管趨嚴(yán)、違法成本急速升高的情況下，互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)企業(yè)依規(guī)申報(bào)經(jīng)營(yíng)者集中的積極性有所提升。
對(duì)違法并購(gòu)行為增加查處力度。截至2021年12月7日，國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局共公布了87起違法實(shí)施經(jīng)營(yíng)者集中的處罰案例，所有涉案企業(yè)均被處以頂格罰款。再加上“虎牙斗魚合并案”和“騰訊音樂(lè)集團(tuán)并購(gòu)案”，一共查處了89起經(jīng)營(yíng)者集中執(zhí)法案件。這87張罰款單中，有4張罰單涉及金融領(lǐng)域。
強(qiáng)化對(duì)投資并購(gòu)的審查與監(jiān)管。投資并購(gòu)是企業(yè)優(yōu)化資源配置擴(kuò)大發(fā)展的重要方式。從互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)的發(fā)展歷程來(lái)看，行業(yè)巨頭企業(yè)通過(guò)收購(gòu)初創(chuàng)企業(yè)擴(kuò)張勢(shì)力，消滅潛在競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，進(jìn)而形成并維持其壟斷地位，逐步建立起縱橫交錯(cuò)的商業(yè)帝國(guó)。這類收購(gòu)經(jīng)常會(huì)造成市場(chǎng)創(chuàng)新被壓制的不良后果，也嚴(yán)重地?fù)p害了競(jìng)爭(zhēng)秩序，所以被稱作“扼殺式并購(gòu)”或“掐尖式并購(gòu)”。針對(duì)這種限制公平競(jìng)爭(zhēng)的行為，經(jīng)營(yíng)者集中審查是一道重要的事前防護(hù)措施，因此，對(duì)投資并購(gòu)的審查成為了反壟斷監(jiān)管的重點(diǎn)。
強(qiáng)調(diào)經(jīng)營(yíng)者集中審查的必要性。審查橫向并購(gòu)是為了防止相關(guān)市場(chǎng)中一家獨(dú)大；審查縱向并購(gòu)是為了防止企業(yè)通過(guò)整合上下游資源設(shè)置進(jìn)入壁壘；審查跨行業(yè)并購(gòu)是為了防止巨頭們形成強(qiáng)大勢(shì)力，瘋狂攫取利潤(rùn)，直接破壞行業(yè)健康發(fā)展�！蛾P(guān)于平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的反壟斷指南》第十八條規(guī)定，“涉及協(xié)議控制架構(gòu)的經(jīng)營(yíng)者集中，屬于經(jīng)營(yíng)者集中反壟斷審查范圍”，明確了涉及VIE架構(gòu)的經(jīng)營(yíng)者集中需進(jìn)行申報(bào)的要求。
對(duì)濫用市場(chǎng)支配地位行為加大處罰力度。2020年12月至2021年12月，國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局反壟斷局官網(wǎng)公布的濫用市場(chǎng)支配地位案件共11起。其中，平臺(tái)濫用市場(chǎng)支配地位實(shí)施“二選一”行為的案件共3起，處罰對(duì)象分別為美團(tuán)、食派士、阿里。在平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，阿里巴巴“二選一”案被罰182.28億元，創(chuàng)下中國(guó)反壟斷罰金的最高紀(jì)錄，被視為國(guó)內(nèi)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域首例重大反壟斷案件。高額處罰與嚴(yán)格執(zhí)法是防范平臺(tái)壟斷、維護(hù)競(jìng)爭(zhēng)秩序的重要標(biāo)志。在明確規(guī)則的同時(shí)，執(zhí)法機(jī)關(guān)持續(xù)發(fā)力為市場(chǎng)主體劃出底線、設(shè)置“紅綠燈”。高額罰款不僅具有威懾作用和警示意義，也反映出執(zhí)法的傾向。
2021年8月30日，中央全面深化改革委員會(huì)第二十一次會(huì)議將“防止資本無(wú)序擴(kuò)張初見成效，市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)秩序穩(wěn)步向好”作為對(duì)當(dāng)時(shí)平臺(tái)反壟斷監(jiān)管工作的總體評(píng)價(jià)，說(shuō)明平臺(tái)監(jiān)管趨嚴(yán)在抑制資本無(wú)序擴(kuò)張方面效果明顯。當(dāng)前，我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域反壟斷積累的經(jīng)驗(yàn)還是以治理“二選一”行為為主，未來(lái)或?qū)⒂楷F(xiàn)出更多涉及算法共謀、強(qiáng)制收集用戶數(shù)據(jù)、大數(shù)據(jù)殺熟等問(wèn)題的案例。
大型平臺(tái)向金融服務(wù)領(lǐng)域的滲透，在提高經(jīng)濟(jì)效率、促進(jìn)普惠金融的同時(shí)，也改變了原有金融業(yè)態(tài)，并可能帶來(lái)贏者通吃的壟斷問(wèn)題。從金融穩(wěn)定、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)以及公平競(jìng)爭(zhēng)等角度看，這種新型產(chǎn)融結(jié)合必然會(huì)帶來(lái)新的挑戰(zhàn)。當(dāng)前對(duì)大型科技平臺(tái)的監(jiān)管，在抑制平臺(tái)不公平競(jìng)爭(zhēng)的同時(shí)，將為數(shù)字金融平臺(tái)的建設(shè)和發(fā)展?fàn)I造良好的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。
（本文原載于《中國(guó)銀行業(yè)》雜志2022年第5期）
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